如何提高领导干部治理能力

洪向华 中共中央党校（国家行政学院）教授

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党的十九届四中全会提出，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的重要讲话中强调，这次疫情防控工作中，一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上，必须引起高度重视。我们要增强综合能力和驾驭能力，学习掌握自己分管领域的专业知识，使自己成为内行领导。习近平总书记对领导干部提高治理能力提出了要求。

根据习近平总书记的要求，当前我们必须着力从以下方面提高领导干部的治理能力：

一、提高领导干部系统治理能力

国家治理包括内政外交国防、治党治国治军、改革发展稳定等方面，党政军民学、东西南北中，都是国家治理的重要领域。国家治理涵盖国家主权和领土完整不能受到侵犯，国家主权、发展、安全原则不能被触碰，国家核心利益应当受到保护，人民群众利益至上等重要内容。除了社会建设外，国家治理还包括经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设，而社会治理主要包括社会建设。

国家治理的这些内容和要求，说明国家治理不能是单一的治理，而是系统的治理。国家治理应当是在党的领导下带领人民群众治理国家。这就要求充分发挥党的领导核心作用。要坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全国一盘棋，要站在时代前沿和战略全局的高度观察、思考和处理问题，从政治上认识和判断形势，透过纷繁复杂的表面现象把握事物的本质和发展的内在规律，在解决突出问题中实现战略突破，在把握战略全局中推进各项工作。

系统治理还要求人民群众广泛参与。要创造公众参与条件，拓宽公众参与渠道，健全公众参与机制，把广大群众有效组织动员起来，形成国家治理人人参与的局面。

党领导人民群众进行国家治理，政府和社会各界的力量也不能缺位，只有政府的宏观调控机制和社会的协同机制紧密相连、功能互补，才能产生国家治理的协同效应。

（一）坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用

实施经济社会系统治理，首要原则是坚持党的领导。党的十九届四中全会明确指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”坚持党的领导，就是坚持党把方向、定大局，坚持党的理论路线方针政策，坚持中国特色社会主义。

我国经济社会系统治理是中国共产党领导下的中国特色社会主义的系统治理。这是和西方国家经济社会治理的根本区别。只有坚持党的领导，才能确保经济社会系统治理正确的政治方向。只有坚持党的领导，才能使得经济社会治理取得人民满意的成效。

系统治理坚持党的领导，关键是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。系统思维的关键，首要是明确系统中的核心要素，明确核心要素的内涵和作用方式。我国经济社会系统治理的核心要素是党的领导，核心要素的作用方式是党总揽全局、协调各方的领导核心作用。领导干部面对经济社会复杂问题，化繁为简，把握系统治理的关键是坚持党的领导，发挥党的领导核心作用，这是我国经济社会系统的客观结构决定的，也是我国根本政治制度所规定的，是中国特色社会主义的独特优势。领导干部要善于将这个制度优势转化为系统治理优势。

发挥党的领导核心作用，总揽全局的要点在于系统谋划。谋定而后动，“谋”是第一位的事情。改革开放四十多年，我国经济社会各方面呈现日益复杂的系统特点。政治治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理、城市治理、乡村治理、区域治理无一不表现出高度复杂性，组成要素复杂、内在结构复杂、表现问题复杂，涉及社会多层级、政府多部门、人群多利益，取得良好治理效果非常不易。因此，需要系统谋划，从经济社会发展的长远利益出发，从人民群众的根本利益出发，从治理系统的整体利益出发思考问题，决不能只看眼前、只顾个别。党的总揽全局作用就是全局利益、整体利益的统筹谋划作用。现实中很多问题溯源系统谋划不深，实际就是总揽全局不够。如江河治理，不能从全流域进行全局统揽；生态治理，不能山水林田湖草全要素统揽；城市治理，不能人车物楼水气园土全方位考虑；如此等等。这也充分说明，发挥党的总揽全局作用并非易事，需要领导干部不仅具有政治的高度，而且具有系统思维的深度，不断在实践中增强总揽全局的能力。

发挥党的领导核心作用，协调各方的要点在于强化党的权威，善于将党的战略方针变为经济社会发展的共识和行动。领导干部依据党的领导制度，凭借党的领导权威，能够有效协调经济社会中各方面利益关系。同时也要深刻认识，党的领导是政治领导，不能代替国家机关、社会组织的具体作用。发挥党协调各方的核心领导作用，党员领导干部要改进领导方式，提高领导水平，特别是坚持依法治国、依法执政，善于使党的主张通过法定程序成为人民的意志，善于使党组织推荐的人成为政权机关的领导人员，善于通过政权机关实施党对经济社会的领导，支持各级人大机关、政府机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致开展工作。经济社会系统治理是不间断的持续过程，党的协调各方作用也是不间断的持续过程，领导干部特别是在党委机关工作和肩负党委（党组）主要责任的同志要时时牢记党的政治领导核心作用，把协调各方作为主责事情，作为制度化和法治化的事情，在不断协调中推进经济社会系统发展进步。

（二）政府在系统治理中发挥主导作用

我国各级政府是中国共产党领导的人民政府，肩负着贯彻落实党的路线方针政策，执行宪法法律规定，为人民群众谋幸福的历史使命。在长期的改革开放实践中，政府的作用不断优化，但主导性始终不变。新时期推进经济社会治理，领导干部要以系统思维持续有效发挥政府主导作用。

1. 发挥政府在系统治理中的结构主导作用

结构决定功能，政府系统治理的效果取决于系统治理的结构安排。比如，经济治理必须毫不动摇坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，因为这是我国经济系统的基本结构。

在坚持和完善社会主义市场经济方面，必须准确定位政府和市场的关系，因为这是经济体制的最基本结构，决定经济体制的系统功能。党的十八届三中全会强调：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这对我国经济体制基本结构进一步作出清晰界定。

政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府绝不能代替市场的决定作用，相反，应该尽可能减少对资源的直接配置，减少对微观经济活动的直接干预。社会主义市场经济的结构是在坚持社会主义性质的前提下，把市场能够有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域发挥作用。这样的经济结构才是有活力有效率的经济结构。其他方面的治理也一样。比如，全面深化改革就是推进各领域各方面治理结构的优化；政府发挥主导作用就是通过改革重新界定和调整各系统的基本关系，创造符合人民利益的系统发展结构。

2. 发挥政府在系统治理中的协同主导作用

经济社会治理是整体的治理，基本的治理结构确定之后重要的是各部分的协同配合。政府在其中发挥着主导作用。如区域发展治理。我国已经确定区域协调发展战略，在原有东北老工业基地振兴、西部大开发等战略部署的基础上，京津冀协同发展、长三角一体化发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区发展已经成为新时代推动经济社会发展的重要增长极。以系统思维看，这些发展战略实际是涉及不同区域众多行政主体、市场主体、社会主体关联的上亿人口的系统治理。其中的问题矛盾自然极其复杂。如何达到战略目标，各级政府在系统治理中的协同配合至关重要。如京津冀协同发展，其中的产业如何布局，城市功能如何定位，交通设施如何连接，人口和资源要素如何流动，需要不仅“三地”而且还有中央政府的统筹协同。习近平总书记高度关注京津冀协同发展，多次指出协同发展的关键内容，即：“产业一体化是京津冀协同发展的实体内容和关键支撑”“交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统”“城市群是京津冀实现区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的重要载体”。这实际讲的都是政府在京津冀协同发展中的主导作用。

经济社会系统会自动耦合成一定功能，但不会自动耦合实现战略目标。相关政府在国家大的战略之下发挥主导作用，主动对接发展政策和措施，调动社会资源充分融入系统，这已是很多地方发展的成功经验。不同事相同“理”，领导干部在系统治理中注重政府的协同主导作用，将有效引导系统战略目标的实现。