美国的政治极化及其外交转向

美国的政治极化及其外交转向

【摘要】政治平权化发展和贫富的分化,导致美国国内政治极化现象日趋严重。近年来,美国奉行的全球主义外交政策更加强化了国内政治极化趋势,右翼保守派力量趁势崛起,特朗普政府借势将国内矛盾向国际转移。随着新冠肺炎疫情的全球大流行,特朗普政府为转移国内矛盾和公众注意力,试图用种族主义言论掩盖自身的失职。在此背景下,特朗普政府重塑利己的国际规则,并对中国进行全面遏制,导致现有国际秩序面临更为严峻的冲击和更大的不确定性。

【关键词】政治极化 美国 外交 【中图分类号】D815 【文献标识码】A

冷战结束后,美国国内政治极化现象日渐凸显,并以2016年特朗普赢得美国大选为标志而得到空前的强化。特朗普执政后,为避免美国国内政治极化的掣肘、对外获得实际利益、解决国内贫富分化、缓和多元主义文化冲击、赢得选民支持和汇集选票,便加紧将国内问题的矛头转向国际,导致国内政治极化加速向外交领域外溢延伸。特朗普政府为实现“美国再次伟大”所确定的“美国优先”外交原则与实践,严重恶化了国际环境,导致国际秩序充满了不确定性、危机加重。

美国国内政治极化加剧,对国家治理、社会整合的消极影响日益显现

政治极化是指“人们在政治生活中的政治态度和政治偏好趋于政治光谱的两极,并且两极的政治态度和政治偏好分歧较大、对立严重”。首先,民权运动及因此民主化程度日渐提高的美国政党制度,是政治极化的政治背景与条件。封闭型、开放型、半封闭型三种类型政党初选的不断调整,民主党和共和党“安全选区”的划分以及国会内部的政治运作,促使立场更为激进的政党和政党候选人易于崛起,加剧政治极化程度。其次,经济全球化推动的产业结构调整与收益分配的不合理加剧美国民众收入的不平等和贫富分化,导致各经济利益集团内部更加紧密团结。富人集团拥有更大的权力和影响力,通过影响国内公共政策的制定来强化贫富分层。利益集团的寻租行为加剧政治主张分歧,各方就某议题达成妥协的可能性降低,政治极化更加严重。政治极化与贫富分化又彼此强化,加剧经济和政治的不平等及阶层固化,推动政治极化不断走向深入持久。

民主党和共和党竞争加深政治极化。随着两党内部日益同质化与两党间日渐异质化的特征更加明显,双方在意识形态、政策立场上的差异持续扩大,在上述问题上两党内部的同一性则不断提高。两党的政治精英、大众选民以及“红州”与“蓝州”的区域分布更加清晰和固定。两党内部的中间势力、温和派日渐式微,两党之间的交集不断缩小。两党的政治领袖、精英更加极化,这些“积极分子”组成的自由派团体与保守派团体间争斗不断,在预算、税收、人事任命、社保、环保与移民等问题上的分歧更加凸显、难以调和。当前,由于两党都太过羸弱和涣散,导致政治极化更加不受限制。因此,美国亟需强化型政党,彼此以具有自洽性的政治纲领为中心相竞逐,确保在较长时期内一直以服务普通大众利益为己任。

政治极化症日渐深入国会政治博弈的内核之中。政党极化与“两院制”的制度安排,使得国会分裂的现象难以避免。在极化的党派政治影响下,近年来美国国会的立法、公共政策制度、人事任命等相关议程不断出现僵局。当国会参众两院或行政部门与立法部门分别被两党掌控时,联邦政府的分裂导致党派对抗更为严重甚至使决策过程陷入瘫痪,国会拨款与授权法案无法正常通过。为保证本党推行的政策顺利实施,总统会提名“自己人”或者“同路人”,参议院则又会极力“狙击”。历史上,政党影响力和集权程度在国会内部经历了数次沉浮。国会内部两党的集权改革使得两党议员变得更加忠诚,各自步调也更为一致,日益发展出对抗性的、为了反对而反对的心态,从而加深了政治极化程度,导致相关贸易立法更加难以达成一致,围绕政府预算开支和债务上限的斗争更为激烈。

政治领域的极化现象也引发了社会意识形态和价值观的加速分裂。美国国内政治两极化正由政治精英向大众选民扩展,普通民众在激烈的两党政治斗争下也变得越来越两极化。政党政治极化效应也扩溢到民众的社会价值观上,对民众的政治情感、认知和评价产生了重要影响。积极投票和参与政治的选民更加展现出清晰和一致的意识形态偏好,其政党认同也更为明显和强烈。选民依据自身收入水平认同于某一政党的现象也更加普遍,有明确政党认同的比例在增加,选民对领导人和公共政策的评价也趋于两极化,社会分裂风险陡增。

政治极化与美国分权制衡体系的结合逐渐形成了“否决政治”,导致否决为先、治理滞后、政争激化而行政低效,产生了一系列的政治僵局、公共政策震荡和社会分裂问题,对国家治理、社会整合的消极影响日益显现。

美国国内政治极化为特朗普政府采取极端外交政策、将国内矛盾转向国际创造了条件

美国国内政治极化与其外交紧密关联。冷战后,美国奉行的全球主义外交政策导致国内贫富分化加剧、非法移民增加、盎格鲁—撒克逊为主体的文化遭受冲击,强化了国内政治极化程度。与此同时,美国国内政治极化反过来又加速了右翼保守派力量的崛起,为特朗普政府采取极端外交政策、将国内矛盾向国际转移创造了条件。

全球主义外交政策加剧美国国内政治极化。二战结束后,美国广泛建立、参与多边国际制度机制,使其全球超级大国和高居同盟领导的地位更加巩固,并在政治、经济、军事和文化等领域广泛受益。冷战后,美国大力推行自由主义经济秩序,其资本推动生产要素在世界范围内进行配置,全球化给美国带来了空前的经济繁荣和举世无双的国家实力。同时,美国在经济上长期奉行“不对等”的贸易政策,单方面向盟友、伙伴开放美国市场,并在安全上主动分担盟友的防卫义务和费用。然而,这却制造了以欧日为代表的强大经济竞争对手,加速了国内工作机会的流失;也有一些国家借国际制度的合法性、美国的自我约束来遏制美国过度的利益伸张。此外,新兴大国加强与美国竞争国际规则的制定权与话语权,导致后者难以利用现有国际制度获得足够收益。国际制度在为国际社会提供公共服务和为主导国维护权力地位问题上出现了失衡。日趋严峻的国际环境,导致复杂且庞大的国际制度体系公共产品供给日益成为美国的负担。美国维系现有国际制度的动力日渐消失,保守主义和反建制派趁势崛起。

在全球化进程中积累巨量财富的跨国公司、金融机构开始积极地塑造美国国内政治,将自身在全球化中的获利转化为政治优势。长期为全球化受益者所垄断的国内经济政策,产生了穷人被排除社会的“排斥政治”,加剧低技术劳工阶层工作机会流失、收入下降,富者得势与贫者沉沦的恶性循环日渐形成,社会代际流动速度日趋放缓。同时,资本主义主导形成的中心—边缘全球分工体系,导致边缘国家原有经济与政治结构出现紊乱,加之全球化使得国家边界越发具有穿透性,共同助推了大规模跨国移民向西方发达国家流动,美国白人蓝领阶层面临新移民所带来的职场竞争压力越来越大。此外,全球化正推动多元主义文化逐步取代美国盎格鲁—萨克逊的主体文化,给保守的白人带来强烈的文化不适感。美国白人文化上的焦虑感和束手无策,使其充满了愤怒与挫败感,种族主义濒临爆发的边缘。

美国国内政治极化加速了右翼保守派政治力量的崛起。美国国内政治极化导致众多选民认为主流政客、惯常政治根本无法甚至是没有意愿去应对社会所面临的严峻挑战和困境。社会底层民众试图通过民粹主义运动打破政治僵局,用选票找出能够改变自身处境的领导人,这为富有野心的政客提供了难得的政治进阶机会,中间派议员力量减弱,极端派议员势力大增,诸如茶党这样的右翼民粹力量趁势发展壮大,特朗普、桑德斯等反主流、反建制派候选人崛起,若干国会右翼强硬派议员占据了政府的重要职位,右翼保守力量和民族主义力量的联合迅速成为特朗普政府当下外交政策的重要追求目标。

当前,政治极化与贫富悬殊为美国当政者大肆鼓动民众支持其对外侵略性的战略规划创造了条件,对外国家民族主义诉求取代了全球化外交议程。为完成如此巨大的外交转变,特朗普政府利用国内贫富分化、非法移民、文明冲突等敏感议题,指责美国前任当政者花钱保证盟国安全、美国付出多而他国获益所形成的“冤大头式”国际经济秩序,导致世界各国都在啃噬美国民众的福利,制造美国与世界的对抗分裂,并将这归咎于前任政府愚蠢短视的对外政策,煽动民众对以往外交路线的不满情绪,争取民众的持久支持以赢得周期性选举,继续强力推进极端外交路线。

特朗普政府将国内矛盾向国际转移。近年来,两党在医保改革、枪支管控、非法移民、经济管制和重新分配等重要公共决策上的分歧,导致美国政治体系的事务处理能力持续下降。同时,美国国会的分裂以及立法权与行政权的冲突,轻则导致立法的低效,重则致使政府停摆,影响正常的政治、经济与社会秩序。因此,美国政客们往往采取将国内问题责任向国际转嫁的策略,以减少政党极化和国会分裂所带来的决策阻力,煽动民众对他国的不满以凝聚国内共识、汇集选票。

特朗普政府将国内问题的矛头转向国际。特朗普政府认为自满情绪的持续泛滥导致美国在某些关键领域上丧失了优势,进而遭遇了各种类型的国内外挑战,对此必须强烈回应并不断升格竞争,以确保美国的安全和繁荣。为此,其奉行以结果为导向的功利型的碎片化外交,以议题驱动为主,重视实际收益、打造双边交易、加速解除美国管理国际事务的责任,从而实现利益最大化和维护世界领导地位。在此基础上,特朗普政府趁势发动颠覆美国全球主义外交传统的猛烈攻势,大力推行贸易保护政策、限制非法移民、维护以盎格鲁—撒克逊为主体的文化认同、确立与世界交易的新规则和重塑全球化,迫使他国为美国解决贫富悬殊问题买单,以迎合国内日渐增长的民粹主义情绪。

美国外交的大跨度转向,导致现有国际秩序面临更为严峻的冲击和更大的不确定性

美国政府因两党轮替而发生偏好改变所产生的极化影响不断向对外关系领域扩溢。在此背景下,特朗普政府确立了“美国优先”的外交取向,开始强力调整与盟友和伙伴的经贸与防务关系、为其战略东移创造有利条件,极力破坏现有国际规则、重塑利己的国际政治、经贸和安全结构,加速推进战略重心东移、全面遏制中国。

确立“美国优先”的外交取向。“美国优先”理念是过去数十年(尤其是2008年金融危机以来)美国国内制造业持续萎缩、就业机会减少等矛盾持续累积的产物,社会与民意基础深厚,对特朗普政府的对外政策调整有着深远的影响,纠偏色彩浓厚。特朗普政府认为国际对手利用美国的慷慨,提出损美利己的条件;获取绝对收益的外交策略,日渐形成了不对等的同盟关系、不公平的国际贸易制度、不合理的气候协议等国际规则,让美国在军事、国际贸易、全球治理上承受沉重的财政负担和巨额赤字,优势逐渐被蚕食,动摇了美国的世界领导地位。因此,“美国优先”的实质是美国不愿意再承担过多的国际责任,减轻领导、维护国际秩序的负担、降低成本,其逻辑起点与终极目标是“让美国再次伟大”。为此,特朗普政府凭借美国经济与美元霸权、超大规模的国内市场和超强的军事实力,肆意退出让美国“吃亏”的国际协定,并通过双边谈判获得竞争优势,改变对外贸易“损己利他”的被动局面,重塑利己的全球贸易体系,“在拥堵的全球化道路上,开辟出一条输送美国利益的专线”,全力缩小贸易赤字和解决贫富分化问题。“美国优先”打破了美国一贯坚持的自由主义外交路线,是其国内政治极化的对外延伸,严重破坏国际规则与道义。

强力调整与盟友和伙伴的经贸与防务关系。特朗普政府通过强力施压的方式挑起与盟友和伙伴的紧张关系,退出跨太平洋伙伴关系协定,大幅度修改北美自由贸易协定,强力推动美欧贸易协定进行重新谈判,重新签署美日、美韩自贸协定,力图打破“不公平”“不合理”的国际贸易结构和制度设计安排,再造符合本国利益的国际贸易体系。同时,美国极力推动其主导的同盟关系进行再调整,鼓励欧洲各国增加国防预算、更多地承担本地区及周边的安全责任;在中东地区与以色列紧密配合,构建由美国掌控的中东政治、安全架构;将安全承诺作为“筹码”,迫使日韩等盟友增加“付费”和承担更多的地区防务责任。“美国优先”力图廓清“美国再次伟大”所面临的一切外部障碍,实施以“利益交换”为主要特点的挂钩战略,在合作中更加强调相对收益以维护和扩大美国的绝对优势。美国在经贸和防务上的功利主义做法,引发了欧日韩等盟友和伙伴的强烈不满,迫使这些国家(或国家联盟)采取了一系列应对举措、自主性努力持续增强,以更好地维护本国经济与安全利益,助推世界各国贸易保护主义、民族主义抬头。

重塑利己的国际规则。参与多边合作机制让美国的行动具有了国际合法性,确立了美国在国际事务中的主导权,反过来进行多边协调又会让美国受到多边机构的某种约束。近年来,一些国际组织机构的投票权和话语权从发达国家向发展中国家转移进一步刺激了美国日渐脆弱的神经,坚定了美国重塑国际规则的决心。为此,特朗普政府大肆扰乱WTO多边规则、退出《巴黎协定》、伊核协议、重新调整与盟友和伙伴的贸易协定、国防义务和费用分配,强行改变现行全球治理规则,妄图重塑由自己主导的双边和多边国际政治、贸易和安全结构。这破坏了国际制度和全球治理进程、加剧了中东地区的冲突与对抗、助长了恐怖主义和极端主义势力、恶化了中美和美俄大国关系,导致现有国际秩序面临更为严峻的冲击和更大的不确定性。

全面遏制中国。特朗普政府认为中国、俄罗斯、朝鲜与伊朗以及恐怖主义和跨国有组织犯罪对美国构成了全球根本性、地区高强度和零星的、次级的安全威胁与挑战。美国对外战略重心加速沿欧洲—中东—亚太一线东移,由重视反恐和介入个别地区事务向传统的大国竞争转向。在此背景下,美国近三年发布的《国家安全战略报告》《国防战略报告》《印太战略报告》将中国定位为美国主要的战略竞争对手、头号挑战和印太地区的重大战略威胁,对中国由接触与制衡并举转向全面遏制。

近年来,中国对美巨额贸易逆差日渐促使美国患上了全民性的“经济焦虑症”。为此,特朗普政府以维护国家安全为由强化对华贸易保护政策,挑起中美贸易摩擦。随后,美国外国投资委员会通过最新改革法案以限制中国对美直接投资的快速增长,使用国内贸易法条款不断对来自中国的商品征税加码,扩大关税范围,导致中美经贸摩擦不断升级;全面打压、遏制“中国制造2025”支持的高科技行业,中美贸易战由贸易领域延伸至高科技产业领域,两国在知识产权保护层面的对抗日渐形成。在此基础上,美联储持续收紧货币政策、制造世界动荡以恶化中国外贸和外资投资环境,在此情况下,与中国金融市场的对外扩大开放叠加,放大了中国金融风险。此外,美国不断渲染“一带一路”倡议是中国扩大影响力、谋求地区(乃至世界)霸权的战略安排,污蔑“一带一路”建设项目是中国制造的“债务陷阱”、会损害沿线国家的主权和安全,制造“中国威胁论”,破坏人类命运共同体的世界共识基础。

美国重新调整军事资源分配,增强遏制中国能力。其一,美国加强了在亚太地区针对中国的军事部署,加速推动亚太同盟体系从“中心—轮辐”结构向“网络化”发展,极力汇聚美国遏制中国的资源与力量。其二,特朗普政府强化了美国在南海地区的军事存在,对南海突发事件或将作出强硬反应,更为注重南海政策的精准操作,以保持较强的战术突击能力和有利的战略威慑势态;采取议题联动策略,将南海问题与其他议题“挂钩”,试图在中美战略竞争中赢得主动、获得优势。其三,美国主导推动的“印太战略”指向和目的更加清晰明确,即进一步挤压中国战略发展的空间和遏制、围堵中国崛起;强调通过构建印太地区的同盟和伙伴关系网络,形成制衡中国的区域安全架构安排,以捍卫印太秩序的自由与开放。

中国新冠肺炎疫情暴发后,特朗普政府借疫情攻击中国、渲染恐慌、制造新版“中国威胁论”,以争取在战略竞争中击败中国。随着疫情在美国的大流行与持续恶化,将中国塑造为“共同敌人”以弥合美国政治极化和社会分裂的可能性陡增。这无疑加剧了中美对抗程度,破坏了世界疫情防控合作大局,进一步挤压了两国关系改善的有效空间。

(作者为吉林大学公共外交学院院长、教授,吉林大学国家发展与安全研究院院长;吉林大学行政学院博士研究生宋国新对本文亦有贡献)

【参考文献】

①Aaron Bramson et al. “Understanding Polarization: Meanings,Measures,

and Model Evaluation”,Philosophy of Science,2017 (1).

②王玮:《从“优势论”到“优先论”:冷战后美国对外政策思想的演进》,《美国研究》,2018年第5期。

③节大磊:《美国的政治极化与美国民主》,《美国研究》,2016年第2期。

④赵怀普:《从“欧洲优先”到“美国优先”:美国战略重心转移对大西洋联盟的影响》,《国际论坛》,2020年第3期。

责任编辑:吴成玲校对:刘宇同最后修改:
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