谋战略全局 促协同发展

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）10-0060-04

2014年以来，京津冀协同发展取得明显阶段性成效，北京非首都功能疏解、大气污染防治、区域交通一体化等领域实现较大进展。2019年，习近平总书记在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会时指出：“当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作。”在即将到来的“十四五”时期，京津冀协同发展既面临有利的机遇，又面临较多的困难挑战，因而需要贯彻顶层设计，搞好谋篇布局，拓展思维推出创新举措，敢啃“硬骨头”实现新突破，在巩固前期重大成果的基础上继续深入推进京津冀协同高质量发展。

抢抓发展机遇迎接现实挑战

“十四五”时期将是京津冀协同发展的关键时期，也是国内外发展环境变化较大的时期。京津冀三地要把握好重大战略机遇，积极应对各种重大风险挑战。

京津冀协同发展面临更加复杂严峻的国际环境。世界正处于百年未有之大变局，各种不确定因素相互交织，京津冀协同发展的外部环境更加复杂。京津冀三地对外贸易下行压力增大，知识密集型服务贸易将很可能遭受贸易保护主义的冲击，津、冀两地港口城市发展将受到全球贸易萎缩的不利影响。同时，随着跨国公司投资意愿下降，京津冀三地在利用外资、承接国际新兴产业转移等方面将受阻。北京在继续强化优化全国科技创新中心地位的过程中，也将受到来自技术转移、人文交流等方面的影响。

京津冀协同发展面临相对有利的国内环境。“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，继续深化供给侧结构性改革，深入推进高质量发展，大力实施扩大内需战略，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。深入实施这些重大举措将为京津冀协同发展创造有利的现实条件。随着新冠肺炎疫情期间出台的一系列推动复工复产、助企纾困、“两新一重”政策的深入实施，京津冀三地有望加快推进基础设施一体化、生态环境治理、区域协同创新等重点任务，并在新型基础设施建设、老旧小区改造、县城城镇化补短板强弱项等工作方面取得较大进展，进而解决一些老大难问题，并加快向现代化的世界级城市群迈进。

京津冀协同发展面临稳增长与转方式并举的艰巨任务。当前及“十四五”时期，京津冀三地要在协同发展中应对日益增大的经济下行压力，并加快转变经济发展方式，这是非常艰巨而又紧迫的任务。从三地情况看，北京既要处理好“都”与“城”的关系，深入推进非首都功能疏解，更好凸显“四个中心”功能，加快全国科技创新中心建设，促进科技成果高效转化，大力发展未来产业，对冲经济减速带来的负面影响；天津要利用有利区位条件和产业基础，大力发展智能科技产业，增强经济增长动力；河北要在“去产能”中加快调优产业结构，培育新增长点，在承接京津产业转移中提高产业链协同水平，利用好京津外溢扩散效应。因此，京津冀三地今后五年有望通过协同发展来克服经济下行压力和实现经济发展方式转变。

着眼全局推动解决重大问题

习近平总书记强调：“京津冀协同发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，要做好长期作战的思想准备。”“十四五”时期，京津冀协同发展还要继续着力解决一些关系全局的重大问题，加快推动形成以首都为核心的世界级城市群。

持续深入推进北京非首都功能疏解。北京非首都功能疏解并不是短期内就能完成的，需要经历一个比较长的过程。目前，北京中心城区交通拥堵、人口过度集中、上学难养老难等“大城市病”有所缓解，但尚未得到根本解决，许多问题可能反弹。过去几年，北京非首都功能中那些比较容易疏解的领域已经取得较大进展，但还有一些领域推进难度较大，社会关注度较高，如优质公共服务对外辐射，中央辅助性的行政事业单位外迁等。这些领域在“十四五”期间要有新的突破，否则很难根本解决北京“大城市病”问题。

北京城市副中心和河北雄安新区建立有效的产业和高端要素集聚机制。北京城市副中心和河北雄安新区如何有效吸引和承接北京中心城区的高端产业转移是一个比较大的现实难题，这就需要解决企业和人才愿意去、留得住、发展得好的问题。为此，只有把北京城市副中心和河北雄安新区的城市舒适度做好，高品质的营商环境、优质的服务资源、较低的住房成本、宜居的生活环境等方面一应俱全，才可能对企业和人才产生足够大的吸引力。

培育形成世界级产业集群。京津冀三地产业发展各具优势，但与长三角或珠三角相比，产业链供应链发展水平仍有较大差距，特别是缺少一些具有较强国际竞争优势的世界级产业集群。培育这样的世界级产业集群需要有一批具有世界影响力的公司、相对完整的产业链和创新链以及良好的要素条件和创新生态。从目前看，京津冀三地只有深入推进产业转移协作，才有可能培育形成世界级产业集群。

推动京津冀生态环境治理和保护方式转变。目前，京津冀生态环境治理过于依赖行政手段，治理方式比较单一。京津冀大气污染治理和白洋淀生态综合治理已经取得明显的阶段性成效，这是依靠中央和地方政府强力整治所取得的成果，但如果各级政府稍有松懈，情况就可能会反弹和恶化。为此，今后要建立一套长效的机制，探索出一些能够激发微观主体积极性的治理机制、治理模式和补偿机制。

全面推进协同发展体制改革。在实践中，京津冀三地在体制机制创新的具体诉求和操作路径认识上尚有一些差异，在要素流动、基本公共服务均等化、科技创新、税收共享、对外开放、安全生产监管等方面需要统筹协调。“十四五”时期要继续全面推进协同发展体制改革，抓紧出台细化实施方案，消除人才流动和企业跨地投资的“肠梗阻”问题。

抓好谋篇布局实现重点突破

习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》文章中强调指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。” “十四五”时期，面对区域发展的新形势，京津冀协同发展必须在谋划区域发展上抓好谋篇布局，在加速重点领域突破上实现创新发展。

探索以市场化机制为主、内部推力与外部拉力相结合促进北京非首都功能疏解。京津冀三地要紧紧抓住北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”不放松，但不能只依靠行政手段和层层传导压力体制去推动，下一步宜采取必要的市场化、法治化手段解决疏解不畅、承接受阻、补偿纠纷、信息不透明等现实难题。在强化内部推力的同时，要增强外部拉力，加快推进北京中心城区与城市副中心、雄安新区要素流动和联动发展。在河北、天津等地统筹布局建设一些产业承接功能较强、营商环境较好、设施配套完善的合作园区，建立利益共享机制，打破行政分割，促进优势互补和功能提升，从根本上解决企业和人口转得出、接得住、留得下的问题。

支持企业统一开发运营区域基础设施网络。“十四五”时期，京津冀区域基础设施一体化要逐渐从建设转向运营管理，而运营管理的切入点是，京津冀三地和中央企业可以合作组建若干基础设施投资管理公司作为推进基础设施互联互通的市场主体，由这些专业企业负责整合中央和京津冀三地资源。在“分类推进、宜统则统”的原则下，分类推进铁路公路、港口机场、地下管网、通信等基础设施互联互通，探索统一规划、统一标准、统一建设、统一运营和共同受益模式。与之相适应的是，铁路、通信、天然气等基础设施相关企业可以相应将京津冀三地省级分公司合并为一家区域性公司，将其作为运营管理的市场主体。

实施产业升级转移的市场化运作。鉴于北京现有制造业继续向周边地区转移的规模比较有限，“十四五”期间，京津冀三地应发挥创新资源比较集中和工业基础较好的优势，吸引境内外资本推动区域产业整合，通过一批重点产业项目布局带动形成若干条跨地合作的产业链，进而为培育世界级产业集群发展创造基础条件。另一方面，支持中关村发展集团等平台型园区开发企业托管本区域内的产业园区，依托企业探索形成“多个产业园区、一个市场主体运作”的产业协作模式，让更多高成长创新企业能够在京津冀三地更大区域范围内配置发展空间，进而释放出强大的产业发展能量。

加强生态环境治理和保护的区域统筹、城乡统筹、山海统筹和山区与平原区统筹。“十四五”时期，京津冀生态环境治理和保护需要更加注重区域整体性、系统性和协调性，尤其是要做好“四个统筹”：一是区域统筹，京津冀三地生态环境治理和保护要进行统一部署和推进，同时兼顾各方的利益和诉求；二是城乡统筹，京津冀生态环境治理的重心要向农村转移，重点解决农村采暖、污水排放、农业面源污染等问题；三是山海统筹，重点是对区域内的河流进行上下游整体治理，确保净水入淀入海；四是山区与平原区统筹，重点解决山区加强水源地、流域上游的生态保护与发展利益补偿的问题，以及深入推进山水林田湖草生态系统整体治理。

建设承接首都创新成果转化的“科学工业综合体”。为了打造世界级产业集群，京津冀三地创新链要配合产业链实现相互衔接，构建开放的区域创新体系。而现实中，推动北京科技创新成果向津冀就近转移转化需要拓展与首都相当的发展空间。理论上，创新外溢效应具有显著的空间邻近性，但北京科技创新成果向津冀转移转化不够多。“十四五”时期，津冀吸引北京科技成果就近转化的切入点是吸引在京高校和科研机构共同设立一批“科学工业综合体”，打造与北京相当的创新生态，构筑适合高校和科研机构科技成果转化、创新创业的平台。同时，京津冀三地要把协同创新对接机制建立起来，促进科技创新成果跨地对接、异地转化变得更加顺畅有序。

推进优质公共服务体系共投共建共享。短期内推动京津优质公共服务向河北省域较大范围内辐射是比较困难的，但“十四五”时期可以借助新一代互联网、人工智能、5G等新兴技术的力量，推动从“互联网+”向“智能+”转换升级，将优质公共服务的供需精准匹配起来。同时，采用政府购买服务与服务付费相结合的方式，鼓励社会力量大力发展远程医疗、远程教育、远程就业培训等业态，进而填补京津冀三地公共服务发展水平存在的落差。在实践中，京津冀三地有必要从财政资金中划拨经费设立“区域优质公共服务专项基金”，重点支持京津冀优质公共服务共建共享体系建设，鼓励科技企业探索商业化服务模式和资助社会力量实施一批公益性的服务项目。

全面深入推进重点领域政策、标准以及相关的体制机制梳理比对、全面对接和循序渐进改革。鉴于京津冀三地体制改革不同步、政策执行尺度不一致、各类标准不统一等问题，“十四五”时期，京津冀协同发展体制建设不能停留于松散形式对接或碎片化推进，应该对重点领域政策、标准以及相关体制机制进行梳理比对，加强区域协同发展体制创新的顶层设计，建立高标准的区域协同发展体制。此外，京津冀三地政府要全面对接，制定小步快跑、循序渐进的一体化方案，按照改革路线图和时间表落实有关的改革共识。

建立长期相对稳定的区域治理机制。“十四五”时期，京津冀区域治理要有制度性的安排，加强对京津冀三地产业布局、环境污染防治、交通一体化、要素流动等领域统筹，继续降低行政分割形成的制度性交易成本。另一方面，京津冀三地要在中央统一领导和支持下探索建立有中国特色、运行高效、保障有力的区域治理制度性框架，克服传统行政体制的弊端，加强区域融合发展的组织保障。

（本文是国家社会科学基金一般项目“京津冀协同发展的阶段效果评价研究”〈项目编号：18BGL273〉的阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调 优势互补互利共赢扎实推进 努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报，2014-02-28.

[2]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].求是，2019，（24）.

[3]中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告（2017）[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[4]叶振宇.京津冀协同发展的重要进展、现实困难与政策建议[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版)，2019，（5）.

[5]邢华.推动京津冀优势互补高质量发展[J].前线，2020，（4）.

[6]李国平.京津冀协同发展：现状、问题及方向[J].前线，2020，（1）.

（作者简介：叶振宇，中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、副研究员）