国家治理体系和治理能力现代化的重大创新

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）02-0004-05

党的十九届五中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。党的十九大以来，我们党全面总结了中国特色社会主义制度建设的历史性成就，集中概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势，深刻阐述了支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务，可以说是从根本问题上全面谋划，从政治上、全局上、战略上综合考量，从总结历史、立足当前、着眼长远上作出重大决策，充分体现了新时代我国国家治理体系和治理能力现代化的重大理论和实践创新。

把国家治理体系和治理能力现代化作为社会主义现代化的重要内涵

评价一个国家的现代化水平和综合国力，不仅仅包括硬实力，如经济实力、科技实力、军事实力等要素，而且包括软实力，如制度软实力、文化软实力和国际影响力等要素，制度软实力是国家现代化的重要内容。历史表明，在世界现代化的进程中，建立起与社会生产力发展水平和生产关系状况相适应的政治制度十分重要。

一个国家治理体系的基础和前提是制度体系。从我国社会主义现代化建设的历史看，新中国成立后提出了“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”的“四个现代化”，党的十八大提出了“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的“新四化”。相对而言，这些现代化的内涵主要集中体现在硬实力要素方面。党的十八大以来，我们党进一步提出了提升我国文化软实力、国际影响力等软实力要素的现代化内涵。在此基础上，党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要战略任务，被外界视为新时代现代化内涵的进一步丰富，有人把它称为“第五个现代化”。此后，我们党将“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”写入了党的十九大报告，并把它明确作为分两个阶段基本实现现代化和全面建成社会主义现代化强国的重要内容。“国家治理体系和治理能力现代化”这个概念，可以涵括新中国成立后70多年来对社会主义制度建设的探索。党的十九届四中全会专门研究在坚持中国特色社会主义制度的基础上，改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，不断构建新的体制机制、法律法规，以推动中国特色社会主义制度更加完善和更加成熟定型，致力于国家治理体系和治理能力的现代化，实质上就是开启全面建设社会主义制度现代化的新征程。当然，我国的制度现代化是坚持社会主义方向、立场、原则的制度现代化，而不是西方化与资本主义化的制度现代化。

党的十八届三中全会明确指出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应中国特色社会主义进入新时代的发展要求，既改革不适应坚持和发展中国特色社会主义实践要求的旧的制度机制，又构建推进中国特色社会主义伟大事业的新的制度机制，使我们党领导的社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各方面的制度和体制机制更加科学、更加完善、更加规范，推动党和国家各项工作规范化、制度化和程序化，不断提高中国共产党的领导水平和科学执政、民主执政、依法执政的能力。在国家治理体系和治理能力的建设史上，党的十九届四中全会是一次具有开创性、里程碑意义的会议，它全面回答了在我国国家制度和国家治理上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。习近平总书记指出，从党和国家事业发展的全局和长远出发，党的十九届四中全会专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务，是把新时代改革开放推向前进的根本要求，是应对风险挑战、赢得主动的有力保证。

把党的领导制度建设放在国家治理体系和治理能力现代化的首位

早在1992年，邓小平在南方谈话中就曾作出预言：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”2019年党的十九届四中全会专门研究决定的就是新时代坚持和完善中国特色社会主义制度，将中国特色社会主义制度和我国国家治理体系和治理能力的显著优势总结为13条，这是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据，也是我们理解中国共产党为什么能、马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的权威答案。更为重要的是，这次全会鲜明地提出了我国国家治理现代化13个需要坚持和完善的制度体系，明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，既有理论上的新概括又有实践上的新要求，可以说既是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治宣言，又是统筹伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，坚定不移地将新时代全面深化改革推向前进的行动纲领。

通观党的十九届四中全会全面总结的中国特色社会主义制度的13个显著优势和提出的13个坚持和完善，可以看到，都是把“党的领导制度”放在了第一条，并对坚持和完善党的领导制度体系作出了系统规划，提出要建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度6个方面的制度，体现了党的制度建设的首位性和全面性。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征和最大优势，办好中国的事，关键在党。

理解坚持和完善中国特色社会主义制度的一个关键，就是坚持和完善中国共产党的领导制度。进入新时代以来，我们党再次强调了党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，要求把党的领导落实到国家治理的各领域各方面各环节。这就意味着中国共产党扮演着“火车头”的角色。火车跑得快，全靠车头带。只要“火车头”能持续产生前进的动力，中国特色社会主义的发展就能获得高效能，全面建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴中国梦的伟大事业就有了坚强的领导核心和根本保证。

把社会主义市场经济体制上升为我国社会主义基本经济制度

社会主义与市场经济相结合，曾经被认为是经济学上的一个世界性难题。改革开放以来，我们党始终坚持党的领导、坚持社会主义制度进行经济建设，发展社会主义基本经济制度的政治优势，同时又发挥市场经济通过价值杠杆和竞争机制有效配置资源的经济优势，创造性地成功破解了社会主义与市场经济相结合的这一世界性难题。但是，多年来我们仍然一直把公有制为主体、多种所有制经济共同发展作为我国社会主义的基本经济制度。

党的十九大以来，我们党在我国社会主义基本经济制度上的再一次重大创新，就是把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度。党的十九届四中全会明确把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存”和“社会主义市场经济体制”作为社会主义基本经济制度。这一重大创新，标志着我国社会主义基本经济制度更加成熟、更加定型。“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”“按劳分配为主体、多种分配方式并存”和“社会主义市场经济体制”这三项制度相互联系，只有相互支撑才能相互促进。

对此，习近平总书记指出：“在社会主义条件下发展市场经济，是我们党的一个伟大创举。我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了‘社会主义’这个定语。之所以说是社会主义市场经济，就是要坚持我们的制度优越性，有效防范资本主义市场经济的弊端。我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”

突出国家治理效能在国家治理体系和治理能力现代化中的重要意义

一个制度好不好，关键看实效。一项制度是否符合一个国家的治理实际，关系着这项制度能否解决国家治理中出现的现实矛盾和冲突、是否促进社会生产力的解放和发展，进而决定了这项制度有没有治理效能。党的十九届四中全会为中国特色社会主义制度的治理效能总结了13个显著优势，而在显著优势的背后则是实践导向的国家治理思路，是典型的中国式的“务实主义”。党的十九届四中全会指出：要“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。

我们知道，西方资本主义政治制度的设计是出于一种对政治权力的天然警惕，设计的初衷和目的是防范权力的腐败和滥用，但结果也很可能出现扯皮现象。现在西方一些国家的政治制度往往陷入“否决型体制”不能动弹，改革迟迟难以推动，制度过于讲究制衡而导致僵化，好像一条咬住了自己尾巴的蛇，把自己困住了。那么，怎么才能检验一个制度的治理效能呢？党的十九届四中全会指出，要为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。到2035年我国社会主义各方面的制度要更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

邓小平曾提出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”这三条检验标准，具体地说是指：第一，要在经济上赶上发达资本主义国家。邓小平说：“我们一定要、也一定能拿今后的大量事实来证明，社会主义制度优于资本主义制度。这要表现在许多方面，但首先要表现在经济发展的速度和效果方面。没有这一条，再吹牛也没有用。”第二，要在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。第三，要造就比资本主义国家更多更优秀的人才。邓小平曾特别强调指出，我们说资本主义不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用。邓小平认为，从这方面来看我们党选拔干部的制度是落后的，论资排辈是一种习惯势力，是一种落后的习惯势力。在人才的问题上必须打破常规去发现、选拔和培养杰出的人才。

推进国家治理体系和治理能力主体关系的科学化

进入新时代，为了实现把中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能，我们党把推进党和国家的机构改革与推进国家治理体系和治理能力现代化看作是紧密联系、相辅相成、相互促进的两个方面，一方面大力推进党和国家的机构改革，另一方面坚持和完善中国特色社会主义制度、大力推进国家治理体系和治理能力现代化。概括地说，新时代我国推进国家治理体系和治理能力现代化，在国家治理体系和治理能力的主体关系上体现了“4+X体系”的组织体系。

“4+X体系”中的“4”，其一是指“总揽全局、协调各方的党的领导体系”，即中国共产党是我国国家治理的核心领导力量，要不断增强党的领导力；其二是指“职责明确、依法行政的政府治理体系”，即政府是现代公共事务治理的重要主体，履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职能，要不断提升政府执行力；其三是指“中国特色、世界一流的武装力量体系”，即武装力量是国家强制力的根本保障，要增强人民军队战斗力；其四是指“联系广泛、服务群众的群团工作体系”，即要通过体制机制改革，激发群团组织和社会组织活力，更好发挥群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。

“4+X体系”中的“X”，是指在中国共产党统一领导下，人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等各类组织共同构成有机衔接、相互协调的协同治理体系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》为了实现治理主体关系的科学化，在始终突出党的领导制度的首要地位的前提下，既坚持和加强党的核心领导、坚强领导和全面领导，又大力支持人大、政府、政协、审判检察机关、企事业单位、社会组织等各类组织依法履行职能、协调行动、充分发挥作用、形成国家治理合力。党的十九届四中全会对坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系中的中国特色社会主义行政体制、党对人民军队的绝对领导制度作出了重要部署，必将有力地推进国家治理主体关系的科学化。

确立国家治理体系和治理能力现代化的基本方式

国家治理到底有没有通用的治理方式？古今中外，世界上的许多国家、政党都在探索，从古希腊、古罗马到现代西方资本主义国家，从古代中国到今天领导中国特色社会主义事业的中国共产党，一直都在不懈探索。中国特色社会主义进入新时代，我们党明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。这四个治理较早出现在党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，当时仅为改进社会治理方式的一部分内容，党的十九届四中全会则进一步把它确立为推进我国国家治理体系和治理能力现代化的基本治理方式。

所谓系统治理，是指加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。所谓依法治理，是指加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。所谓综合治理，是指强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。所谓源头治理，是指标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

确立“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四种方式，意味着源起于我国社会治理领域的治理方式，上升为整个国家推进治理体系和治理能力现代化要普遍遵循的基本原则和基本方式，意味着将推进国家治理方式的现代化。

（本文是国家社科基金重点项目“中国共产党执政伦理研究”〈项目编号：17AZX016〉的阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平关于社会主义经济建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[2]邓小平文选（第二卷） [M].北京：人民出版社，1994.

（作者简介：戴木才，清华大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员，清华大学高校德育研究中心研究员、博士生导师）