基层治理如何更高效

【摘要】基层治理“花钱办事”不仅是对“回应型政府”建设的背离，而且养成了“等靠要”的工作作风，本质是基层权力失控。在公共服务资源下沉与社会深度转型双重叠加的背景下，由于科层化治理结构的负功能、绩效考核痕迹化以及基层自治能力不足等原因，基层治理逐渐陷入“花钱办事”的高成本治理困境。对此，可建立以人民为中心的基层协同治理体系、完善基层治理绩效考评体系、提高基层群众自治能力，从而消解“花钱办事”的高成本治理困境，实现基层治理高效化。

【关键词】基层治理 高成本治理 协同化治理

【中图分类号】D262 【文献标识码】A

处于高密度国家治理进程中的基层治理，是观察社会变迁与治理转型的重要窗口，在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中发挥着基础和支撑作用。然而，公共服务资源下沉与社会深度转型的双重叠加，使基层治理空间成为资源攫取和社会矛盾爆发的焦点。随着“反哺”时代的来临，资源开始以项目运作的方式大量进入基层，以缓解基层治理资源与基层治理主体责任之间的直接对冲。但项目制的缓解作用具有两面性：一方面，项目制“一事一议”“专款专用”的强激励机制赋予基层治理主体更多“自主性”，“选择式治理”成为新面向；另一方面，项目制内含的项目资源，由于其内含经济属性和政治属性，逐渐异化成“多元主体的利益竞技场”。

如何走出“花钱办事”陷阱是推进基层治理体系与治理能力现代化的重要议题。当前关于基层治理“花钱办事”的分析，大多集中于官僚体制、基层官员的职业操守和核心能动者的行为激励等角度，而对“花钱办事”产生的制度根源研究不足。基层治理“花钱办事”的本质是什么？基层治理“花钱办事”的决定因素和限制条件是什么？如何构建生产性导向的基层治理体系以走出基层治理“花钱办事”的陷阱？这些问题亟须深入探讨。

基层治理主体平衡资源配置与公共事务治理需求间冲突的主体性认知

所谓“花钱办事”，是指下级政府在执行或落实上级部门的工作任务前，需要先向财政部门要经费或自行筹集资金来保证工作任务顺利推进的一种工作方法。简言之，在基层治理中“花钱”是“办事”的首要前提，没有钱就做不成事，甚至“花钱”是衡量“办事”难易和好坏的唯一标准。基于此，我们可以按照“钱—事”的关系，将“花钱办事”划分为两个层次加以理解，即“有钱好办事”的主体认知和“花钱办好事”的行为策略。

“有钱好办事”是基层治理主体平衡资源配置与公共事务治理需求间冲突的一种主体性认知。这种认知既源于以往“办事”经验，也来自于治理主体对资金使用过程中产生的道德风险评估。美国学者米尔顿·弗里德曼从“花谁的钱”（关注办事费用的程度）和“为谁办事”（关注办事质量）两个维度提出“四种花钱”方式。基层治理的公共性和公益性使治理主体更关注“为别人或为自己办事”，而项目制“专款专用”“一事一议”的运作机制导致治理主体更愿意花“别人的钱”，两者耦合便产生“花别人的钱为别人或为自己办事”的认知。这种认知模式下，无论是“物劣价高”还是“物美价高”都会造成基层治理成本越来越高。

“花钱办好事”是基层治理主体在“有钱好办事”的认知模式下，为解决基层社会问题或提供公共服务而采取的一种行为策略，它将基层治理过程简化为治理主体占有并利用公共资源实现“促进基层公益事务发展”和“防止公害事务发生”，即“拿钱办事”“有多少钱就办多少事”。这种强经济激励在一定程度上有助于动员基层各类治理主体打破“集体行动逻辑”。相反，累进的激励机制也会遏制甚至消解治理主体的自主性，并形成路径依赖，将基层治理简单化为“向上要钱”和“拿钱办事”。

由此可见，基层治理“花钱办事”不仅是对“回应型政府”建设的背离，而且养成了“等靠要”的工作作风，本质是基层权力失控。它在具体的治理情境中表现为以下三个方面。一是“花钱办事”陷阱在消解基层治理主体自主性的同时，将基层治理简单化为“要钱”和“花钱”。“花钱办事”陷阱调转了基层治理的动力箭头。传统基层治理应当以问题为导向，统筹治理资源，通过特定机制向下开展基层治理和提供公共服务。然而，“花钱办事”“因钱办事”逻辑下的基层治理，其动力机制源自于上级的正向激励，而非完全来自于社会需求，治理过程被简化为先向上申请项目资金，然后再单向度地服务群众。二是“花钱办事”陷阱中形成的“向上跑”“向钱跑”工作机制和“对上不对下”的工作作风，使基层治理悬浮于基层社会需求之上。由于治理主体自主性的丧失，基层治理缺乏内生动力，上级经费设置和考核指标成为推动基层治理的主要动力机制。因此，“向上跑”“向钱跑”的工作机制不能使基层治理有效回应社会需求，导致公共服务供给失效、失准，基层治理脱离民众需求，游离于基层社会之上。三是“因钱办事”的治理逻辑导致基层治理痕迹化以及绩效评估形式化。“花钱办事”以“要钱”作为基层治理的前置环节，以“花钱”作为基层治理的内容和目标。因此，必然专注于对资金使用的数目字管理，专注于台账、账本、表单、文本等量化凭证。基层治理的绩效评估演化为重“痕”不重绩、留“迹”不留心的痕迹主义。

科层制的负功能、痕迹主义及“千针一线”三重因素的共同作用

作为应对基层社会问题所采取的一种治理策略，“花钱办事”的产生是三重因素共同作用的结果，其中科层制的负功能和痕迹主义是生成“花钱办事”的决定性因素，而“千线一针”构成其客观限制条件。

科层化治理结构的负功能：以技术理性遮蔽价值理性。科层制在基层治理中拥有技术上的优越性，有助于提高基层治理绩效，但同时也具有“训练有素的无能”“繁文缛节”等拖累基层高效能治理的弊端，即“官僚制的负功能”。官僚制最显著的负功能就是发生组织目标代替，将“工具性价值转变为终极价值”。这种负功能在基层治理中表现为治理目标与治理手段的倒置。落实项目的资金、资源本是保障基层高效治理的手段，但官僚制的负功能将其异化为重视项目申报、资金筹措等前期阶段，而忽视项目落实、服务供给的终极目标。可见，“花钱办事”是科层化治理结构的负功能发展到一定程度的产物。从基层治理结构来看，陷入“花钱办事”陷阱的主要原因有以下三个方面。

首先，基层治理结构中“目标集”与“工具箱”的复杂性，影响基层治理价值目标与治理工具的适配性。基层治理空间是国家教育、医疗、社会保障、文化等公共服务资源的聚集地，也是公民生活需求的聚集地。满足个性化、差异化、精细化的公民需求，提供精准、精细、精确的公共服务成为基层政府的重要职能。由于频繁的督查、问责，以及“政策打架”等因素使然，基层治理遵循简约治理逻辑，即以可操作化的工具代替复杂的基层治理目标，以资源获取的工具价值来置换基层治理的社会价值。因此，资源获取作为缓解基层治理困境的重要手段，在一定程度上为“花钱办事”的产生提供合法性支持。

其次，“目标—手段”的倒置。作为基层治理的技术手段，“要钱”和“花钱”除了拥有治理公共事务的功能价值外，还具有重要的“象征意义”。在基层治理中，“要钱”和“花钱”象征着治理主体占有、调配资源的能力，而治理主体对资源的获取和处置能力构成评估地方治理能力的重要依据。因此，当技术手段的象征性成为基层治理的“符号”，开始超越治理价值时，基层治理的价值理性即被技术手段的象征性所取代，并退回到“要钱”和“花钱”的形式化手段上。从这个角度看，以工具或技术理性为核心的基层治理思维及其实践都具有一定的替代性，即以手段置换原有治理目标。

最后，对技术和工具的过分关注会产生“技术专家”，他们在以项目制运作为基础的基层治理团队中发挥攫取资金、解读规则的作用。“技术专家”作为社会资本运作和资源获取的重要途径，一旦形成，便凭借其资源来维护自身地位，使自己完全工具化，成为一种工具化的存在。当“技术专家”参与基层治理时，其作用就是将治理目标调整到适应特定“技术”的规则上来，于是基层治理目标越来越从属于专业性的技术工具，从而悬浮于社会问题之上。如果治理团队中有“技术专家”负责“融资”，势必造成不该花钱的项目也能“要钱花”，其结果必将导致基层治理高成本化。

绩效考核的痕迹化：以“花钱”衡量“办事”。资金来源的高位性特征以及基层治理的“对上不对下”作风，致使基层治理项目的检查验收权归上级政府所有。在检查验收时，由于基层治理对象和手段的复杂性，只有对其进行简单化和可视化操作，才能将繁杂的基层治理纳入到国家治理的考核中。基于此，项目经费的数字化和可视化管理成为监督和评价基层治理的重要指标。但这种“痕迹化”的绩效考评机制存在明显的不足，会将外显的痕迹（经费收支明细）代替基层治理真实绩效，以“花钱”来衡量“办事”。

首先，从绩效考核的实施过程来看，作为基层治理考核主体的经费支出机构或上级政府，其注意力相对集中且有限，只能关注到部分关键或部分可视材料，而那些看似与真实绩效无关的东西，如民众的反馈和感受，只能被人为过滤。因此，基层治理对象的复杂性决定其绩效评价的有限性。上级政府只能依赖于下级政府提供的材料和数据来考核基层治理成果，评价标准不再关注治理“效果好不好”“成效有没有”，而是转变为查验“数据齐不齐”“台账美不美”。这种“管中窥豹式”的绩效评价是下级政府的形象整饬，并不能完全反馈真实治理绩效，只展现了上级政府想看的部分片断。

其次，从绩效考核痕迹化的产生过程来看，基层治理主体致力于制造完美“痕迹”和“账目”，是一种简单化逻辑支配下的“权宜之计”。这种“权宜之计”无疑增加了“花钱办事”的正当性。基层主体制造“痕迹”的动机源于两个方面：展示邀功和责任规避。从展示邀功的视角看，“花钱”包装政绩，打造市级、省级乃至全国级“模范”“示范”，一方面有利于应对上级考核，另一方面有助于稳定资金流的长期供应。从这个意义上讲，基层治理陷入“花钱办事”陷阱，正因为它有利可图、有功可邀。从规避责任的视角看，“花钱办事”是一种基层治理主体“自保”的有效机制，“摆花架子”比务实更具操作性，也更容易规避政治风险。只要“花钱办好事”，做好文字材料的整理、记录，就足以应对上级政府的考核，而基层官员也愿意用形式上的忙忙碌碌代替真实的治理效果。

“千线一针”：政府包揽与基层社会自治能力不足。“百姓吹哨，政府报到”“上面千条线，下面一根针”的治理结构对基层政府的治理能力提出严峻考验。一方面，公民自治能力不足，“有事找政府”“有事找警察”的行动逻辑无形中为基层治理增加任务量；另一方面，过多且简单地将基层事务纳入到政务范围，并通过网络化治理或“一网通办”和“一站式服务”等治理技术，迫使基层治理主体“接案即办”。这种“千线一针”的治理结构蕴含两个方向的“权—责”流动：一是“职责流”，社会问题向上反映；二是“权力资源流”，治理资源向下沉积。基层治理主体作为两股力量的交汇点可能会面临冲击，只能通过获取更多的资源来解决基层众多的问题。于是，“花钱办事”便成为不二选择。

从政社关系的角度看，造成基层陷入高成本治理困境的原因在于基层社会自治能力不足，政社横向互动性较差。基层政府作为衔接国家与基层社会的“最后一公里”，本应承担服务基层社会，帮助基层社会孵化自治组织，提高群众自治能力的职责，但众多细小琐碎的基层事务淡化了基层政府培育社会自治的职责，将自己陷入“大包大揽”“亲力亲为”的困境。由于政社横向关系的不协调，导致群众自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能难以发挥，基层自治走向边缘化。因此，在基层政府的“大包大揽”和基层社会自治能力不足的联合作用下，“花钱办事”成为缓解基层治理困境的“重要良方”，只要“花钱办事”的治理逻辑没有改变，基层治理成本就只升不降。

提升基层治理效能的路径分析

消解“花钱办事”的基层治理困境，提升基层治理效能，有两个关键要素不能忽视：一是基层政府与其他治理主体间的共建机制建设，要充分发挥“自治、德治、法治”融合治理的整体优势；二是基层政府与上级政府之间的绩效评估机制建设，要建立健全“全方位、多层次、宽领域”的科学考评体系。具体而言，可以通过架设协同治理机制、完善绩效考评机制、培养基层群众自治能力“三位一体”的“生产性”治理体系，消解“花钱办事”造成的高成本治理困境，从而推动基层治理导向从“消费性”向“生产性”转变。

第一，建立以人民为中心的基层协同治理机制。基层治理是一个持续互动的过程，本着“以人为本、服务优先”的原则，通过搭载技术、创建多元参与平台和优化基层治理，来促进基层治理精细化和基层公共服务精准化，最终实现基层治理的技术理性向价值理性回归。因此，要消解“花钱办事”的治理困境，基层治理必须舍末求本，要从“要钱”“花钱”的务虚逻辑向“做事”“办事”的求实逻辑转变。从思想层面来看，基层治理应当坚持以人民为中心的根本立场，将“满足人民美好生活需要”作为基层治理的出发点和落脚点。从服务理念来看，基层政府应当秉持“知民情、办民事、解民忧、聚民心”的服务理念，将基层治理与公共服务供给的社会价值最大化，实现基层治理的技术理性向价值理性回归。从基层治理体系建设来看，基层治理体制机制创新应当以协同共治的理念改造基层政府治理体系并转变基层政府的“中间”角色，通过打造“上下联动、左右联通”的治理体系，重塑基层政府与上级政府之间、部门与部门之间以及基层政府与社会和公民之间的关系。

第二，建立健全基层动态化治理考核机制。建立健全与基层高效能治理目标相适应的体系化、动态化、科学化的治理绩效评估体系，是破解“花钱办事”治理困境的重要保障。首先，应当完善基层治理绩效评估指标体系，科学设置考核内容以及指标权重，合理分配不同性质和类别的评估指标。其次，鼓励评估主体多元化，增加外部评估主体，采取多形式、多维度的全面评估形式，如第三方评估、群众评议等。再次，落实全程性、多层级、差异化的动态考核方式，突出过程考核与结果考核相结合。最后，建立健全评估结果运用配套机制，实现评估结果与治理效果相衔接，激励机制与惩罚机制相匹配。

第三，着力培育基层群众自治能力。从既有经验来看，行政总揽和“保姆型”政府已经不能适应复杂的基层治理需求，更不能促进优化治理资源配置和实现高效能治理的目标。基层政府可以大力培育社会自治组织，优化基层治理主体结构，提高公民自治意识和自治能力，鼓励多要素参与基层治理，打造高效、多元、协同的基层治理共同体。因此，消除“花钱办事”弊端的关键在于盘活基层治理各类资源，促进资源的合理流动和要素的优化配置。首先，基层治理的结构性资源应当强调“互动式”转移和“分散式”承接，让资源逐步由外围环境向核心要素自发流动，充分调动政府、社会和市场要素的优势，有效转移、承接、利用治理资源实现基层治理高效运作。其次，培育基层自治体系，提高基层社会自治意识和自治能力。基层治理应当建立健全赋权分责机制，支持培育机制和问责机制，鼓励社会自治组织参与基层治理，完善基层治理政治架构。最后，基层高效能治理的实现还有赖于“自治、法治、德治”三治融合，协同推进基层治理共同体建设。其中，应以自治作为基层高效能治理的基础，强化基层自治能力建设；让德治成为基层高效能治理的关键，充分发挥道德规范的软约束力，增强基层柔性治理；以法治作为基层治理的最终保障，健全法治体系，发挥基层治理刚性约束作用。

（作者为同济大学政治与国际关系学院教授、博导）

【参考文献】

①[美]米尔顿·弗里德曼、[美] 罗丝·弗里德曼著，张琦译：《自由选择》，北京：机械工业出版社，2008年。