加强立法规划实施 不断推进科学立法——聚焦2021年全国两会

莫纪宏 中国社会科学院国际法研究所所长、研究员

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今天，我主要给大家介绍改革开放四十多年来立法工作的发展历程、科学立法原则的体现、立法规划的实现以及未来五年、十五年的立法工作重点展望。目的是通过讲解，让大家了解我国立法工作发展的历史脉络，把握立法工作未来的发展趋势。

一、改革开放以来我国立法工作的发展历程及特征

（一）党的十一届三中全会对于立法工作的重要意义

1978年12月召开的党的十一届三中全会，开启了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，对立法工作也具有里程碑意义。党的十一届三中全会公报指出：“但是正如毛泽东同志所说，大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束，对于社会主义社会的阶级斗争，应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决，决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限，决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面。”按照宪法和法律规定的程序去解决，强调了把党和国家工作中心转移到经济建设上来必须搞法治。

公报指出：“各级领导要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见进行适当的解释说服。宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”宪法规定的公民权利，需要通过法律加以具体化。公报还指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”那么，怎么样才能做到有法可依？公报明确指出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”

（二）1979年“七部基本法律”的诞生及其重要意义

1979年6月18日-7月1日，五届全国人大二次会议先后审议通过了选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部法律，初步解决了实践中无法可依的局面，为全面推进改革开放和社会主义现代化建设起到了非常重要的制度保障作用。

其中，选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法在此前就已经通过了。1953年通过了选举法，1954年通过了我国第一部宪法，同时还通过了地方组织法、法院组织法、检察院组织法。改革开放之后，我们细化上述法律，进一步推进党和国家机构更好履职尽责。在刑事方面，之前只有一些单行法律，刑法和刑事诉讼法的出台充分调动了广大人民群众参与社会主义现代化建设的主动性、积极性和创造性，为改革开放和社会主义现代化建设奠定了良好的基础。中外合资经营企业法是为了改革开放出台的法律，实际上是我们向世界发出了一个信号，我们要通过法律的形式来推动改革开放。总而言之，这七部法律的意义重大，是新中国立法史上值得大书特书的重要事件。

刚才讲到，在1954年宪法通过后，全国人大及其常委会通过了一系列法律、法令。那么，过去制定的法律、法令在1979年之后的效力如何呢？1979年11月29日，五届全国人大常委会十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，针对一些地方和群众对过去制定的法律、法令效力的疑问，进一步重申：“从1949年10月1日中华人民共和国成立以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令；从1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。”这一重大举措，对于确立科学立法原则以及尊重立法工作的科学性、连续性起到了非常重要的推动作用。

那么，继续有效的法律、法令与新制定的法律、法令是否不相抵触，法律、法令条文之间是否有需要解释的地方呢？1981年6月10日，五届全国人大常委会十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，该决议针对法律在实际工作中所遇到的需要进一步加以明确和解决的问题，设立了法律解释制度，以推动法律的有效实施。该决议规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。可以说，法律解释制度的建立，为了科学立法原则提供了牢固的制度保障。