督政约谈怎样变得更“硬核”

【摘要】督政约谈作为一种治理工具创新，对于打通政府运行“中梗阻”、提升政策执行力具有正向作用。在实践中，“批发式”约谈消解了督政约谈的警示功能，“泛化式”约谈销蚀了督政约谈的治理价值，“空谈式”约谈减弱了督政约谈的纠偏效能。究其原因在于督政约谈制度存在程序规范不足、参与协商缺失与长效机制欠缺等问题。督政约谈要与精准治理相结合，与合作共治相结合，与督促整改相结合，才能更好地助力治理能力现代化。

【关键词】督政约谈 “中梗阻” 压力机制 治理能力现代化 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

督政约谈作为行政约谈的一种，是指负有行政职能的上级机关，对下级部门组织运行中出现的倾向性、苗头性问题，予以提醒、质询、告诫、纠正并规范的非强制性准行政行为，其本质是行政机关内部为了预防和解决管理不作为、行政滥作为以及违法乱作为的监督手段。作为一种治理工具创新，督政约谈具有问题通报、责任警示、监管威慑、查找成因、督促整改等功能。目前，督政约谈在环境保护、安全生产、食品药品安全监管、廉政建设、国土资源管理等领域多有运用。但社会公众对督政约谈的态度并非“一边倒”：有人担心督政约谈出现“空谈”“白谈”；有人认为督政约谈成了一些部门掩盖问题的“卖家秀”；有人对督政约谈的实效性与长效性表示怀疑。督政约谈，谈什么、怎么谈才能更有效，等等问题，都需要进一步思考。

在实践中，当督政约谈出现偏差时，可能会出现“批发式”约谈、“泛化式”约谈以及“空谈式”约谈

各级、各类政府部门积极开展督政约谈实践活动，并通过制度建设、模式创新、机制优化，让这一新型治理工具具有了良好的发展势头与成长空间。然而，在实践中，这一新型治理工具，有时候没有得到合理运用，或者运用中出现了偏差，导致其丧失了应有的功能。

第一，“批发式”约谈消解了督政约谈的警示功能。督政约谈本身应该具有严肃性，这种严肃性能够对约谈对象起到警示功能。一个好的督政约谈示范模本，应该是锚定具体区域，靶向治理实践中的突出问题，阐明问题的严重性，深入挖掘思想、作风、体制、机制层面的原因，提出切实可行的政策建议，事后持续跟踪调查，按期开展“回头看”，最终实现问题处理的全程闭环式管理。但是，在现实中出现了一些“批发式”约谈现象：某省环保督政约谈中，一次性对全省10个市的政府负责人进行集体约谈，在约谈中并无具体针对性的问题建议；某地营商环境督政约谈中，一次性约谈了155名政府干部，约谈对象坐满了一个大会议室。这种“批发式”督政约谈，约谈对象人数众多，约谈时间有限，最后可能有“约”无“谈”。督政约谈已经成了普通会议的变体，这实际是对督政约谈健康发展的一种破坏。这种“批发式”约谈只能提一些普遍性要求，与前述的督政约谈示范模本相差甚远，可能借助媒体宣传造成一定的社会影响，但是难以对具体问题给出政策建议，难以产生真正的治理绩效。一旦这种“批发式”督政约谈泛滥成灾，一味强调“约谈对象的数量多”，就会导致督政约谈警示功能的消解。

第二，“泛化式”约谈销蚀了督政约谈的治理价值。督政约谈的作用空间并非是完全没有限度的，它能有效处理一些问题，对另一些问题则可能于事无补。要使督政约谈有所为，就应该使其有所不为。目前在督政约谈实践中，出现了约谈事由泛化的现象。例如，在环境督政约谈中，将“干预、伪造监测数据问题突出的”及“影响环境独立执法问题突出的”两种行为纳入约谈事由，而这两种行为本该是由上级政府根据《中华人民共和国环境保护法》第六十八条第六项及第二项之规定予以行政处分的行为，不应纳入约谈范围。随意把已经由法律法规通过其他行政手段处理的行为诉诸约谈，督政约谈就可能变成逃避法律责任的“保护伞”、规避舆论压力的“工具箱”与包庇问题官员的“遮羞布”。这种把督政约谈当成治理的“万能钥匙”的做法，遮蔽了法律责任的追究，可能会引发社会公众对督政约谈的质疑。

第三，“空谈式”约谈减弱了督政约谈的纠偏效能。约谈不空谈，治理才不难。督政约谈本身应该具有实质的任务内容和明确的责任要求。在督政约谈中，“约谈”只是手段，“督政”才是目的。如果对督政约谈的目标认知出现偏差，把手段与目的颠倒了位置，就会导致督政约谈的效果欠佳。这就对如何进行督政约谈提出了质量性要求。在现实中，督政约谈出现了一些偏差：少数地方的督政约谈，内容宏观空洞，没有真正起到告诫、督促等纠错功能，只是“装装样子”；少数地方的督政约谈，以听取汇报的方式代替约谈，对约谈对象没有提出任何具体任务要求，没有实现压力传导，仅仅是“走走过场”；少数部门在督政约谈中以“会”代“谈”，约谈者“单向度”宣读宏观政策，没有约谈对象具体回应，只能算是“过过嘴瘾”。如此这般的督政约谈，都将约谈变成了约会空谈，不但起不到监管威慑的作用，反而减弱了督政约谈的纠偏效能。

从实践情况来看，督政约谈存在较为明显的制度性短板，主要体现为程序规范不足、参与协商缺失与长效机制欠缺等问题

首先，督政约谈的程序规范不足。督政约谈制度涉及多元主体的参与，形成约谈实施主体、列席主体、约谈对象之间一系列行政管理关系。督政约谈要达到约谈目的，需要一套完整、精细、合理的程序规范来保证。目前来看，督政约谈在制度设计上还存在多方面的问题，包括事前的督查约谈对象选择不精准、事中的过程管理较粗放、事后的整改评估相对模糊，等等。对象选择不精准，就会片面追求全覆盖，造成对象泛化、大轰大嗡；过程管理粗放，就会造成约谈时机不合适、约谈内容不完整、约谈方式不科学，难以实现督政约谈一针见血、点准穴位的初衷；事后的整改评估很模糊，就会造成督政约谈的责任追究出现乱象。

其次，督政约谈的参与协商不够。督政约谈与其他行政监督措施相比，其特点之一就是具有“刚柔并济”的双重要求。一方面，督政约谈只有真正敢于碰硬、指明问题、讲明要求、亮明红线，让被约谈对象认清问题严重性，深刻反思行政行为中的不足，实现压力之下的切实整改，才能不被人们称作是“撒娇的小粉拳”；另一方面，也要清楚督政约谈不是简单责问，本身也非诫勉谈话，其作为一种新型的内部行政监督措施，重在告诫、督促、提醒与指导。在督政约谈中，需要上级行政机关通过商谈，判断下级行政机关所拟定的整改方案的可行性及必要性，寻求切实可行的整改方案，鼓起下级整改问题的信心，才能实现制度内蕴的“商谈”的要求。当前督政约谈的制度设计多强调上级行政机关对下级行政机关的问责功能，却相对忽略了上下级之间的信息沟通、方案交流等平等基础上的协商，这使督政约谈的问责性强而商谈性弱，同其他行政手段之间界限不明，导致与既有的行政手段之间功能重合。督政约谈过于强调单向传导压力，约谈双方忽略问题发生原因、整改要求是否可能、整改措施是否可行等问题的沟通和交流，就会为约谈实效的不理想埋下伏笔。

最后，督政约谈的长效机制欠缺。在我国压力型体制下，督政约谈往往作为一种压力传导机制使用。督政约谈的压力传导在空间维度具有“涟漪效应”，在时间维度会出现“衰减效应”，这就需要构建长效机制来确保督政约谈治理目标的达成。督政约谈的长效机制欠缺，就会造成督政约谈表面上取得了暂时性的效果，但问题并未从根本上得到解决。从相关媒体报道来看，各地、各领域、各级别的督政约谈中，当上级约谈人指出问题严重性、提出事项整改要求时，下级被约谈人都会表示心情沉重，都会表态整改决心。但是约谈风声一过，问题有时又变本加厉地卷土重来。

督政约谈更好助力治理能力现代化，需要与精准治理、合作共治、督促整改相结合

要破解督政约谈过程中的合法性拷问，要回应督政约谈实践中的合理性难题，要提升督政约谈结果的有效性程度，就需要不断完善督政约谈的制度设计，推动督政约谈持续朝着更为理性化、规范化、制度化的正确道路深入推进，让督政约谈作为一种新型管理机制，与其他管理机制之间形成优化组合。

其一，督政约谈要与精准治理相结合。督政约谈只有精准才能促规范，只有精准才能见实效。确保督政约谈能够取得实效，不是简简单单走走过场，必须对督政约谈工作不断进行创新，把精准治理理念贯穿于督政约谈工作的各方面和全过程，在约谈对象、方式方法和成果运用上做到精准发力，以确保督政约谈既规范又有实效。首先，精准确定约谈依据，明确约谈的事实依据、法律依据以及裁量依据，避免将依据表述为“根据有关法律、法规和政策”，切实把督政约谈的启动纳入法治化、制度化的管理轨道。其次，精准确定约谈计划，应针对政府施政中“未病而先防”“初萌而防病”“轻病而防变”“病愈而防复”等各种类型问题，精心设置不同的约谈安排。最后，精准制定约谈程序，对督政约谈的对象、适用条件、程序、谈话人等做出科学细致要求，对“谁来谈”“谈什么”“怎么谈”以及“谈后怎么办”等问题做出明确规定，避免过于强调威慑功能导致督政约谈的程序价值弱化。

其二，督政约谈要与合作共治相结合。督政约谈作为行政约谈的类型之一，契合现代合作性公共行政的先进理念。督政约谈虽然是行政机关内部不同层级之间的监督机制，但是不意味着督政约谈不涉及其他公共治理主体。相反，要提升政策意图的可接受性、政策安排的认同性以及政策设计的有效性，需要把合作共治理念融入督政约谈制度之中。首先，要强化职能部门、地方政府、组织部门、监察部门、检察院等权力主体之间的信息沟通；其次，要让人大、政协、专家、公众以及媒体参与进来，让多元主体在政策过程中表达自己的诉求；最后，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等事项外，约谈记录一般应该公开，特别是对于涉及公共利益之类的社会公众关心的内容，约谈发起方应当主动公开。不同主体之间的信息沟通、各种利益相关方的积极参与、全面而深入的信息公开，会使督政约谈不仅具有权威性、高压性和行政性，同时可以汲取社会公共能量场的能量，推动问题的解决。

其三，督政约谈要与督促整改相结合。督政约谈的真正效果重在约谈之后的整改执行。对于督政约谈来说，约谈结束并非万事大吉，不是事情结束。从行政过程来讲，约谈的结束标志着问题整改的开始。要使督政约谈走出“一谈了之”的困囿，免入“走走秀场”的迷途，就必须通过刚性措施来支撑，这就需要对于约谈提出的要求和指出的问题及时跟进督导，通过督促整改取得实效。首先，约谈结束后，被约谈方应当在约定的时限内将整改措施、落实情况等书面报约谈方，约谈方对照审核，必要时可进行现场核查，形成有力的约谈“后监督”。其次，要完善政绩考核体系，改革优化各种法规，细化相关程序，形成严格的治理体系，让督政约谈成为解决不作为、滥作为、乱作为的一剂良药。最后，对落实整改措施不力、连续发生事故的要给予通报，及时启动问责程序，依法依规严肃处理，敢于碰硬，通过问责机制提供“后援”，让督查约谈从“纸刀”变为“利剑”，真正成为“硬核”的治理工具。

（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）

【注：本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）阶段性成果】