城市社区精准化治理的优化路径

【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A

突如其来的新冠肺炎疫情对基层治理能力和水平提出了巨大挑战。2020年2月，习近平总书记在疫情防控座谈会上指出，“要强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”。全国近450万名专兼职网格员牢筑起联防联控的第一道防线，利用网格感知迅速、处理高效、精细化、智能化的特点，发挥自身“人熟、地熟、情况熟”的优势，在人员信息排查、突发状况处理等方面发挥了重要作用。2021年年初，全国各地疫情显露反弹迹象。在春节返乡的高峰期，国家卫健委再次要求基层政府对返乡人员进行网格化管理。社区网格化作为基层社会治理的全新管理范式，已成为感知信息、警觉问题、规避风险的第一触角，在日常治理和公共危机应对中发挥关键作用。

网格化在基层治理中的缘起与地位

网格化管理诞生于基层社会维稳和治理模式创新的背景下，其凭借自身强大的管理功效顺利完成了社会管理的阶段性任务。在世纪之交的“社区建设”实践中，以社区制为主、街居制为辅的双轨管理体制得以确立并延续至今。当下，网格化的发展模式与社区治理的价值目标具有内在的恰适性，社区网格化的迅速推行契合了基层治理体系与治理能力现代化的时代命题。党的十八届三中全会明确提出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。作为加强和创新社会治理的重要手段，网格化管理被寄予厚望。以国家顶层设计为基础，网格化管理的内涵和功能不断丰富，出现了如浙江舟山的“组团式服务”、湖北宜昌的“一本三化”等独特的创新模式。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》提出，“加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”。中央在顶层设计与统筹布局中多次提到网格化管理，为基层社会治理创新提供了行动指南。

网格化管理在社区疫情防控中的优势

社区作为疫情防控的“主战场”，是“外防输入、内防扩散”的第一道防线。网格化管理作为基层疫情防控的重要抓手，在社区疫情防控中的价值主要体现在三个方面。一是精细化管理。不同于传统的粗放式管理，网格的划分为精细化防控提供了物理基础。“人、地、事、物”各静态部件与动态事件全域嵌入到各网格单元中，将“群防群控”的大困难拆解为“区域协同”的小困难。以“街道—居委会”为主轴构建“防疫网格”，通过下沉治理主体、明确工作责任的方式实现治理体系的再组织化，以更细微的网格单元及时扫清排查盲区。

二是信息化传递。网格化管理本质上是一种融技术创新与组织变革为一体的全新治理机制，其利用互联网的交互性为原子化的个体搭建网格沟通渠道，同时借助小程序、APP等媒介收集各类信息，通过可视化的信息工具实现无接触、无缝隙式上报。这种规避地域、时间限制的方式，既降低了搜集信息的成本又减少了交叉感染的风险。以网格化信息平台为依托，借助网格联动实现信息共享，政府能够全方位、动态掌握网格内的舆情与隐患，以此作出科学的疫情判断和防疫决策。

三是社会化协同。横向维度审视社区疫情防控，网格单元就像粘合剂一样捏合了政府、社会、市场三方主体，通过组织空间的分割，以整体性、全域性的思路，实现社会资源的集聚与整合，进而迅速落实群防群治、构建新的治理秩序。在统筹调配下，网格内各主体发挥自身能动性，为居民送上“定心丸”，为社区装好“稳定器”。

网格化社区治理蕴含的风险与挑战

在疫情防控阻击战中，网格化的嵌入犹如一剂“良药”切实保护了广大人民群众的生命健康安全，但过度管控、忽视法治、手段滞后等问题在各地时有发生。在疫情防控常态化下，网格化管理的内生缺陷无法避免，诸多不良因素将成为社区治理的掣肘。

第一，治理结构的内卷性：科层化体制淤塞善治社区的形成。网格化管理发轫于自上而下的社会体制变革，承袭了科层化管理下的制度惯性。网格单元无法摆脱行政控制的内卷化，成为科层体制空间割裂下崭新的层级结构。它不仅是制度上的协同，更是资源上的依赖。当两个组织资源的相互依赖程度不对称时，权力就会出现不平等。社区网格所需的财政拨款、人员配备、技术支持等都由基层政府定夺，行政体制资源力量起到决定性作用，政府的权力成为显象并嵌入到网格中。网格化的生成在一定程度上冲抵了社区自治，承担过多政府职能的网格带有浓厚的行政色彩，其他主体的参与空间较为逼仄。此外，网格的生成还带有一种行政吸纳社会的特性，在一定程度制约了社区社会资本的形成发育。

第二，功能定位的偏颇性：行政管控的楔入与服务延伸的褪减。尽管网格化实践已有十几年，但各地应用模式出现明显偏差。以“舟山实践”为代表，其倡导组团式服务导向的网格化治理。然而，个别城市遵循的是“不出事”逻辑，即将网格化模式退还为一种维稳的工具，通过分而治之的手段聚焦社会秩序的再生产层面。在基层政府的压力传导下，网格化管理成为社区消除不稳定因素的重要法宝。疫情下的网格化管理整体着眼于维稳与控制，有时会因为重视目标结果而忽视过程与手段，甚至出现个别网格员无法厘清私权与公权边界的现象，造成社会矛盾。在常态治理中，各地社区很少通过网格直接服务基层群众，网格容易异化为维护社会治安、消除隐患的工具。

第三，权责勘定的模糊性：网格容易陷入“无限责任”的沼泽泥潭。在“齐抓共管”的责任体系下，社区成为政府职能部门在基层的重要抓手。网格作为空间割裂下的兜底机制，功能逐步被泛化。大量行政事务自上而下地被分摊，行政责任随之下沉，使网格容易陷入“有限资源，无限责任”的沼泽泥潭中。一方面，承担过多政府部门的社会管理和公共服务职能，网格员的工作负担增加，这也是社区自治产生负效应的桎梏所在。另一方面，权力和责任缺乏适配性。“谁兜底、谁负责”的属地原则，造成街道及以下的组织结构处于弱势地位，“责任无穷大，权力无限小”。目标任务往往由职能部门向下传导到街道，街道推给社区，社区分给网格员，卸责后的上级部门通过绩效考核与任务追责的形式倒逼街道及社区完成权力范围外的任务。久而久之，网格员即便感知到问题，迫于考核压力也不敢轻易上报。

第四，网格运转的低效性：双向压力下的治理主体困境。受制于各方面资源的紧张，网格在基层的正常运转，仍然需要依赖街道及社区的工作人员维系。一方面，“两个班子，一套人马”的架构积压给予基层过重的负担。社区人员常常忽视自己网格员的身份，其工作重心偏于社区事务的处理，导致网格化推进的内生动力不足。同时，网格内居民诉求的表达更为便捷、成本更低，大量细碎问题以自下而上的方式涌现出来。此时，网格员的治理焦点与居民的本我意识产生冲突。如果处理不当，往往会进一步激化矛盾。另一方面，网格内发生的一切事务名义上都由网格员负责。然而，网格不仅担负政府延伸下来的关于城市建设、综合治理等业务，还涉及民生保障、社会服务等工作。在“全能网格”的误区下，没有接受过专业培训的网格员僵硬介入，导致一些专业技术较强的活动收效甚微。

治理新格局下网格化管理的升级与改造

针对网格化管理实践中的症结，应推动管理机制朝服务型、多元型、自治型方向转变，以网格化的制度优势激发治理效能，驱动基层社会治理日趋完善。

首先，明晰权力边界，营造共治氛围。政府通过“流程再造”将权力的触角延伸到基层网格，社区既是行政权力的末梢也是基层自治的起点。解决当下网格化管理体制的弊端需要从政府管理与社区自治的张力中寻求平衡点，在良好秩序的基础上激发社会群体的创造力。一是转变政府职能定位，政府应减少直接干预，将部分权力让渡给社会，为网格注入自治活力。二是激发多元主体参与意识，建立多元主体参与机制，摆脱科层制管理的惯性思维，重塑政府、社会、市场三方伙伴关系，构建优势互补、合作共治的复合网格治理机制。

其次，回归以人为本，激发服务意识。在共建共治共享的社会治理新格局下，“以人为本”是构建善治社区的题中之义。一是强化网格的服务功能。社区网格单元作为联结社区与居民的集束器，理应发挥直接服务群众、密切联系群众的天然优势，以此推动更多服务职能入驻网格。一方面，政府可以从社会购买、租借、补贴专业服务项目，以项目化运作方式促进公共服务的社会化。另一方面，社区可以加大社会组织的孵化力度，培育公益类、互助型的社会组织承接网格内的基本职能，帮助社区减负。二是激发治理主体的服务意识。基层是社会矛盾的多发地，因此，网格的设立可以从源头发现矛盾，但遏制不稳定因素的滋生则需要将服务价值渗透在日常管理中，通过与居民的良性互动消除信任危机。

再次，完善准入机制，剥离过载职能。基层社区“负担重”“台账多”，真正做到“减负增效”需要法律层面的约束。应通过法律规范严格贯彻网格准入制度，减少责任范围外的行政事务向社区网格层层摊派；应制定合理的网格工作清单，明确各方主体的权力与责任，厘清“公权”与“私权”的边界；社区协助完成的工作任务需要按照“权、责、利”统一原则做到“权随责走、费随事转”；减少上级各种形式的考核、督察工作，将群众满意度作为衡量网格员工作绩效的主要标准，将更多的精力投入网格的建设与服务中。

最后，强化队伍建设，推动高效治理。专业化、高素质的复合型人才队伍是推动基层治理现代化的重要保障。这意味着网格员要具备一定的信息技术能力，并熟悉掌握网格内的业务流程，在政策宣传、社区服务、隐患排查等领域发挥“多面手”的作用。一是优化人员结构。通过公开考试招聘、治理资源下沉等方式将专业社工、社会组织吸纳进队伍中，以全科网格打通社区服务的“最后一公里”。二是加强业务培训，建立“区、街道、社区”三级培训体系。区级总揽方针导向，街道培育业务能力，社区注重常态化实践培训。以针对性与实用性为目标，构建理论与实践有机结合、传统与现代相互融通的培训体系，提升网格员的能力素质。

（作者为东北农业大学公共管理与法学院副院长、教授、博导）

【注：本文系黑龙江省经济社会发展重点研究课题“黑龙江省优化社区网格化治理效能对策研究”（项目编号：20311）阶段性成果】

【参考文献】

①刘春呈：《疫情社区防控中对网格化管理的再审视》，《理论月刊》，2020第6期。

②马迎贤：《资源依赖理论的发展和贡献评析》，《甘肃社会科学》，2005年第1期。

③樊佩佩：《城市基层治理现代化背景下的社区分化及治理绩效研究》，《现代经济探讨》，2020年第6期。