将风险评估贯穿立法全过程

立法是一件庄严的事，一件影响重大的事。立此法而不立彼法，这样成规而不那样立矩，法律条文中多一字少一字，体现到实践中，都有可能影响社会、经济状况，也会影响到执法、司法成本，当然也可能带来风险。只有对法律法规可能产生的风险进行有效评估，充分发现立法的不足与缺陷，预测与衡量法律法规对经济、社会和环境产生的具体影响，才能最大限度实现立法的正当性与有效性，提高立法质量。今年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求“将风险评估贯穿立法全过程”，这反映了我国对立法程序的关注，是对科学立法认识的进一步深化。

法律要应对、控制、化解风险，但与此同时，我们不能忽视这样一个问题：法律本身也可能导致风险。也就是说，法律的介入有可能会对社会自发秩序和利益平衡机制产生破坏，从而可能阻碍社会的发展。这在健康、环境、工业、知识产权、劳动保障立法等领域体现得尤为明显。

立法为何会带来风险？其原因主要就在于，社会生活中的问题是复杂的，而法律并不是万能的。人们总是希望制定出“天衣无缝”的法律，希望将未来发生的情形尽可能地网罗殆尽，但这种希望是难以实现的。在现代社会，虽然法律在政治、经济和社会生活中的功能日益显著，但这并不意味着，广泛和复杂的经济和社会生活中的一切问题，都可以因为法律的存在而迎刃而解，更不能一出现问题就主张通过立法来解决。

为了弥补法律的固有缺陷，尽最大努力制定良法，立法过程中的风险评估就显得尤为重要。立法风险评估，是指在立法前、立法中和立法后，由特定组织与人员依据专业知识，运用一定的方法，评估法律可能产生的各种风险，评估各种措施所带来的影响，以便于立法者掌握充分的信息，做出理智的选择，从而发现并改正由于立法的有限性所带来的种种问题，它直接影响着法律的立改废释。开展风险评估的目的在于识别风险可能存在的类型、测算风险发生概率和影响范围、界定风险等级、明确风险承受能力、制定风险应对化解方案，等等。风险评估是立法程序的重要一环，也是提高立法质量不可或缺的一剂良方。作为一项极为细致的实证性工作，立法风险评估在我国目前的实践中面临着一些困境，有待在制度的实践中不断摸索和完善。

探索形成立法风险评估制度。自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出行政立法评估要求以来，我国各地进行了立法风险评估的制度化尝试。可以说，我国立法评估是一种自下而上的探索过程。例如，2010年7月26日国土资源部制定实施的全国首部立法评估部门规章《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》，2008年广东省政府发布了《广东省政府规章立法后评估规定》；同年哈尔滨市制定颁布了《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》，这些规范性文件对于立法的风险评估有所涉及。但总体来看，我国立法风险评估制度的法律规范化层次仍然比较低，仍没有在全国范围内形成统一、协调的评估制度。各地实施的评估实践，无论从评估程序的启动还是评估主体、评估对象、评估内容、评估标准的设定及评估结果的运用等还缺乏统一的规定。当前，可以借鉴国外在立法评估制度化中的经验，结合我国的风险评估实践，通过修改立法法，对评估主体、评估原则、评估方法、评估对象的选择及评估程序、评估结果的效力等各方面进行规定，以此来构筑我国的立法风险评估制度。

选择科学的评估方法。用何种方法做出风险评估，对评估的精确程度是有很大影响的。评估方法有直接方式与间接方式之分，也有定性方式与定量方式之分。直接方式是通过召开研讨会、实地调研、具体考察、个别走访等对立法进行观察，对风险进行预测；间接方式是通过征集社会公众的意见、问卷调查、随机抽查等方法间接性了解立法情况。定性方式侧重通过主观性评估成分的收集与阐述分析立法实效状况；定量方式则强调运用各种量化衡量指标，通过统计计算分析并评价立法可能产生的风险。2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，“要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”，专门强调了成本收益分析的方法，这也是在风险评估中运用较多的一项重要方法。源自经济学的成本收益分析方法对风险考量的一般要求是，立法者进行立法决策时，应该积极进行成本收益分析，精细计算各项不同的措施与决策可能带来的不同后果。应当指出的是，不能简单地将成本收益分析视为一种冷酷的、缺乏人性关怀的机器计算。成本收益分析在这里仅仅是为了以量化形式表现风险而采取的方法，其用意也仅仅在于促进对法律法规和各种措施实施后果的密切关注，并不是要用金钱来衡量所有内容。

重视评估结果的运用与法律的衔接。风险评估结论只有产生相应的法律效果，整个评估程序才是有意义的。风险评估作为提高立法质量的重要手段，不能“评归评、干归干”，使评估结果流于形式仅仅成为“参考资料”。在立法前，风险评估工作要实现常态化，就必须赋予评估报告以刚性。如果经过论证后发现该立法确实可能产生较大风险，或者消极影响将远大于积极作用，一旦法律法规通过实施，产生的问题将会使社会付出很高的经济成本和社会成本，则可以考虑取消此项立法；如果该项立法与其他法律相冲突，可以先考虑修改，修改后仍无法实现该立法本意的则可以考虑取消该项立法计划。立法后进行风险评估，如果发现已立之法存在不合理性，导致或者可能导致风险发生，那么可以通过司法解释或者修正案的形式弥补或纠正，根据评估结论使原来不合理的内容回到正当轨道；如果发现该项立法确实背离了相关上位法，或者产生了非常恶劣的社会影响，那么为了社会公平和人民群众的利益，应全面修改甚至废除。