行政决策风险评估的预见性与可持续性研究

【摘要】重大行政决策风险评估制度是从源头处阻断各种风险的有效方式。要保证行政决策能够顺利、有效实施，不仅需预判决策作出前的可能风险，还需综合研判决策作出后可能产生的潜在风险和现实风险。对此，需要将风险评估制度从原来的前置程序扩展到重大行政政策实施的全过程，注重风险评估工作的动态调整。

【关键词】行政决策  风险评估  社会稳定    【中图分类号】D922.1    【文献标识码】A

党的十九届四中全会指出，加强重大决策风险评估是“健全提高党的执政能力和领导水平”的一项重要任务。2019年通过的《重大行政决策程序暂行条例》将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序。风险评估是提升行政决策质量的重要保障，是从源头处防范、化解各种风险的重要手段。风险评估不能仅仅停留在前置性程序之中。要保证行政决策的顺利、有效实施，不仅要预判决策作出前的可能风险，还要综合研判决策作出后可能产生的潜在风险和现实影响。

风险评估是对利与弊的前瞻性预判，一般包括风险感知、风险识别、风险分析等环节

与法律判断是非的逻辑不同，风险评估的逻辑是权衡利弊，即对决策可能产生的不同社会效应作出分析。评估过程实际上就是权衡利弊的过程。从实践来看，整个评估过程包括风险感知、风险识别、风险分析等环节。

一是风险感知环节。这一环节需要评估主体采集大量民众对行政决策的主观判断。受个体差异的影响，这类信息的变数较多且情况复杂，并不具备统一标准，因此只能进行整体量化收集，力求做到全面和深入。

二是风险识别环节。这一环节由评估主体按照预先设定的风险评估指标体系，通过风险收集、筛选、归类和制作风险因子清单这四个子过程，判断重大行政决策方案到底存在哪些风险。比如，在行政决策法定程序中，通过收集公众的不同意见，找到利益相关群体，了解其诉求，评估其中隐藏的风险。就此而言，公众的参与程度越高，评估主体对风险因素的把握就越全面，得到的风险评估内容就越充分。

三是风险分析环节。这一环节由评估主体对各种风险因子进行综合打分，并确定风险等级。在实践中，通常从政治风险、社会风险、经济风险、环境风险等方面来设定相应指标，通过最终得分来确定风险发生的概率。需要注意的是，由于分析者是凭借自身经验对风险进行综合评判的，所以评估结果会不可避免地带有主观性。

行政决策风险评估如何更有预见性

第一，做好相关利益主体的识别工作，确保其充分参与。作为风险评估的主要对象，利益主体的识别和充分参与关系到整个评估质量和评估效果。首先，明确行政决策面向的重点人群和重点社会领域，精准锁定相关利益主体。其次，实现信息收集多样化，结合公众参与和专家论证环节获得的重要信息，鼓励相关方实现信息共享。最后，为不同利益群体搭建沟通、交流渠道，从中获取争议焦点等关键信息。

第二，确定评估主体。一般来讲，风险评估主体可以是决策部门，也可以是“第三方”（专业的评估机构）。由决策部门主导风险评估的优势在于，能够获取更多的社会资源，能够把握住与决策有关的核心内容；由评估机构主导风险评估的优势在于，其内容和方法具有较强的技术性，能够生成较为详细的评估报告。在具体评估中，决策部门与专业评估机构可以通过行政合同的方式约定各自的分工（决策主体负责“领方向”，评估机构负责“管内容”），有效发挥风险评估主体的优势。

第三，选择最佳评估方法，制定最优评估方案。评估一般通过定性分析和定量分析相结合的方式进行，即根据不同行政决策的特点，选择适合的数据模型对收集到的各种信息进行定量分析，然后再依据数据分析结果进行定性分析，得出结论。这种定量分析和定性分析相结合的评估方式能够全方位地提升评估质量，使评估结果更加准确。

第四，得出评估结论，撰写评估报告。风险评估报告是对整个风险评估的系统总结，需要呈现行政决策的制定背景、评估主体、评估方法、分析过程。其中，分析论证过程是风险评估报告的重点部分。风险评估报告为决策主体提供各种风险提示，对中风险和高风险事项给出行政决策调整和修改的对策建议，从而优化行政决策的内容、提高行政决策的实施效果。

行政决策风险评估如何更具可持续性

首先，将风险评估制度由前置程序扩展到决策实施的全过程。不论是从目前的相关规定来看，还是从实践的普遍做法来看，作为重大行政决策的法定程序，风险评估都只存在于前置程序中。只有评估结果为“低风险”，才能进入下一环节。然而，风险是时刻存在、不断变化的，并不会因为一次风险评估就完全化解，更不会随着行政决策的作出、执行而消失。因此，不仅要在行政决策作出前进行风险评估，还需要在决策实施后持续进行风险监测和动态评估。同时，不同阶段的风险评估还应有不同的侧重点，比如前置程序中风险评估的重点在于与相关利益群体的沟通协商，而决策实施后风险评估的重点在于对决策执行情况及其带来的社会变化进行跟踪了解。

其次，加强和完善风险沟通，并将其作为风险评估的核心环节。具体来讲，一方面，要逐步完善行政决策的信息公开制度，加强对行政决策的预期效果和社会效益等方面的宣传，做到有理有据、详实充分，避免公众对行政决策产生认知偏差，影响决策实施效果。另一方面，通过沟通强化公众参与，形成良性的沟通循环机制，将风险沟通、公众参与等形式贯穿于风险评估的全过程，强化行政主体的风险感知能力，化解、减少风险焦点，降低风险分值。

最后，将大数据分析应用到风险评估中。数据是评估分析环节的重要客观依据，大数据分析的动态化特点更能满足风险评估的现实需要。一般来说，大数据分析可以在风险评估的以下几个环节中得到应用。

一是行政决策相关利益主体的意见收集、汇总环节。围绕对决策是否满意、是否有改进意见以及是否选择维权等方面，进行大数据收集，确保样本数据来源的广泛性。同时，利用大数据分析、甄别热点问题，对其进行重点收集，提高针对性。

二是赋值打分环节。风险评估需要对收集到的信息进行赋值打分，赋值打分环节需要集合行政决策的相关各方，如政府部门、专家学者、相关利益主体代表等。其中，赋值内容需要结合不同决策特点划分出相应的风险类型，并按照风险因素种类再进行细化分层，比如一级指标为“社会风险因素”，二级指标可细化为“引发群体性事件”“堵塞权利救济渠道”等。这种指标的细化需要更加精准地赋值打分，而赋值打分又需要依据相关数据，按照给定的风险计算公式进行计算。

三是在决策效果不佳时，需要进行二次评估或事后评估。在这一环节，数据要及时更新，尤其是对反对意见的收集，赋分内容和标准也要进行适当调整。

总之，数据分析对于风险评估至关重要，但从现实情况来看，对数据的收集和分析仍然以传统的经验方式为主，如专题座谈、调查问卷、实地走访等，数据的多样化和全面性无法得到保证。对此，应充分利用互联网信息技术，增强数据全面性，提高评估结果的准确度。

（作者为中共吉林省委党校（吉林省行政学院）法学教研部讲师）

【注：本文系中共吉林省委党校（吉林省行政学院）2019年校（院）级专项课题“重大行政决策风险评估制度研究”（课题编号：2019ZX01）阶段性成果】

【参考文献】

①梅扬：《论重大行政决策风险评估制度》，《甘肃政法学院学报》，2018年第4期。

②戚建刚：《我国行政决策风险评估制度之反思》，《法学》，2014年第10期。

③林鸿潮：《重大行政决策社会稳评体制的批判与重构》，《行政法学研究》，2018年第3期。

④刘泽照、朱正威：《掣肘与矫正：中国社会稳定风险评估制度十年发展省思》，《政治学研究》，2015年第4期。