村级组织负责人“一肩挑”的优化路径

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

村级组织负责人“一肩挑”是指在农村换届中村支部书记通过法定程序担任村委会主任、农村集体经济组织与农民合作社负责人。农村基层治理具有国家与社会的双重属性，村级组织由基层党组织、群众自治组织和农村集体经济组织构成，“一肩挑”在强化党组织在农村基层治理中的领导地位的同时，对于群众主体性的发挥和村民自治的运行也会产生影响。

村级组织架构与村干部任职

村级组织作为国家治理体系的末端部分，既具有“国家性”又具有“社会性”。村级治理需要直接回应农民的诉求，彰显群众的主体性。国家治理以及国家对“三农”工作的定位，构成村级治理与基层组织转变的前提。

新中国成立后，我国建立了政社合一的农村基层组织。党组织嵌入村庄社会，政权体系通过贯彻群众路线，实现对亿万农民的高度组织动员，农民为社会主义建设事业作出了巨大贡献。改革开放后，农村经营体制变革逐渐开展，人民公社体制逐步取消。针对改革后基层如何治理、农村合作社如何运行、农村公共产品如何供给等问题，部分地区自发探索出村民委员会这一基层组织形式，取得了很好的效果，成为延续至今的农村基层治理的基本模式。村民委员会属于群众性自治组织，有效地解决了人民公社解体之后的农村基层组织形式问题。村民委员会在基层党组织的领导下开展农村工作，一方面坚持农民“自我管理、自我教育、自我服务”原则，另一方面是在乡镇人民政府的“指导、支持和帮助”下开展工作，正式的行政组织建立在乡镇一级，形成“乡政村治”的二元一体治理格局。

村级组织运行的关键在于处理“乡政”与“村治”的关系。村级组织主要由三部分构成，一是农村党组织，二是村民委员会组织，三是农村集体经济组织。农村党支部在上级党委的领导下开展工作。村民委员会由农民按照法定程序选举产生，“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在农村集体产权制度改革之前，大部分村庄的集体经济组织与村委会组织合二为一。从制度设计上看，村民委员会负责村庄内部公共事务，主要对群众负责，而基层党组织则较多地受到上级党委政府的工作指导。如此一来，“乡政”与“村治”的关系在实践中就表现为村“两委”的关系。由于不同时期“三农”工作重点与基层治理任务不同，则不同时期的乡村关系和村“两委”关系也随之不同。

农村税费改革之前，基层工作主要是围绕着向农民“收取”展开的，这一时期还存在着计划生育政策执行任务，村干部就成为国家与农民的纽带。取消农业税费之后国家向农村投入大量的资源，乡村关系结构性紧张随之消失，农村工作向服务农民转变，村级组织转型为服务性组织。这一时期的村“两委”关系主要受到村庄内部因素的影响。村庄利益密度是影响“两委”关系的关键变量，村庄利益密度越高，资金流量越大，村级组织所控制的资源流量也就越多，村干部掌握的权力因此越大。村庄利益密度越高，村级政治生态越是复杂，村级权力博弈通常表现为村书记与村主任两个“一把手”之间的竞争。

进入乡村治理现代化阶段之后，“三农”工作又发生了新的变化。2013年国家启动精准扶贫攻坚工作，党的十九大确定乡村振兴战略，精准扶贫以全面实现脱贫为目标，乡村振兴定位于城乡一体化发展。这两项工作推动乡村治理向更加积极的方向发展。实施精准扶贫与乡村振兴，一方面依赖于国家资源投入，另一方面需要激发乡村发展的内生动力。更加积极的乡村治理目标推动基层组织变化，要求村级组织具有更强的政策执行能力、服务群众能力和经营村庄的能力。为了达到这一点，国家通过强化基层党组织的领导能力来提升基层治理能力，具体做法包括向部分贫困村派驻“驻村第一书记”“驻村第一书记”常态化以及推行村书记主任“一肩挑”等。实施村级组织负责人“一肩挑”的初衷是提升基层治理能力，以此来实现国家积极治理乡村的目标。

村级组织负责人“一肩挑”的制度内涵

推行村级组织负责人“一肩挑”，目的是强化党组织在基层工作中的领导地位，一些地区不仅推行村书记与村主任“一肩挑”，而且推行村委委员与支部委员交叉任职。各地村级组织换届选举操作程序不同，“一肩挑”的具体做法也有所不同。结合一些地区的实例分析：

一是浙江省。2020年浙江省完成村“两委”换届工作，全面推行“一肩挑”做法。换届之后，浙江全省的“一肩挑”率从12.23%提高到98.43%，并对354个确无合适人选村社下派书记，同时推进村社“两委”班子交叉任职，全面推行村社党组织副书记或纪委书记担任村（居）监委主任。浙江地区民营经济发达，2000年之后，在经济快速发展的背景下，浙江一些地区农村开始进行集体土地的大规模开发，村庄内部产生密集利益，吸引一些民营企业家参与村庄治理，形成“富人治村”形态。民营企业家参与村“两委”换届选举，引发村庄内部矛盾，降低基层治理效能。党的十八大以来，从严治党向基层延伸，党委政府加强对村级组织的规范化管理，推行村级组织负责人“一肩挑”可避免村委会竞争性选举所引发的基层治理混乱，避免“富人治村”引发的基层治理风险。

二是广东省。广东省是全国较早推行村级组织负责人“一肩挑”的地区。这与广东部分地区面临的基层治理矛盾有关。以珠三角为代表的部分地区，一直存在着基层党组织与村委会组织关系紧张的问题。这一问题与珠三角地区利用“三来一补”政策率先进行工业化，推动大规模的非农建设开发有关。工业化推动土地非农开发，产生级差地租并带来土地升值，进而催生了土地开发权力分配及土地增值收益分配问题。改革开放后特别是20世纪90年代后，国家调整土地政策，全面实施“先征后用”制度，与珠三角地区较早形成的集体开发土地的做法存在冲突。农民以集体组织的形式自主开发土地，存在零散、无规划和低效等问题，与产业升级和现代城市建设理念相悖。珠三角地区农村治理的基本矛盾是行政下乡与村民自治的关系协调问题，这一矛盾衍生出基层党组织与村委会自治的矛盾。推行“一肩挑”有利于加强党对农村工作的全面领导，避免村民自治失控。

三是湖北省。近年来，湖北省一些地区也广泛推行村书记与村主任“一肩挑”。湖北省代表中西部地区的一般情况。中西部地区基层治理以服务农民和农业为主，村庄利益稀薄，地方政府财力不足。一些地区要求村干部“专职化”和“坐班化”，待遇低却压力大，以至于出现了部分村庄无合适人选当村干部的问题。为了强化基层班子，湖北省各级组织部门出台政策要求提高村干部待遇，并规定村主职干部待遇达到乡镇副科级干部工资水平。这给基层政府带来巨大的财政压力。为了降低支出，基层政府通过推行“一肩挑”来减少干部职数，从而降低工资支出。另外，中西部一些省份还大力推行行政村合并的做法，将小村合并为大村，通过减少村组织数量来降低财政支出压力。对于大部分中西部地区来说，推行“一肩挑”的直接动机是降低基层治理成本。

村级组织负责人“一肩挑”的制度优势和实践短板

上述所列举的三个省份的实践表明，同样的制度形式所发挥的实际作用不同。“一肩挑”的制度价值需要放在具体环节中分析。从积极的方面看，村级组织负责人“一肩挑”具有如下优势：

一是强化国家政策的贯彻落实。当前，国家对农村以扶持性、输入性和补助性政策为主，政府帮助农民改善农村生产生活秩序。此外，国家对基层社会发展具有规划性。以土地开发为例，地方政府不仅要按照土地利用总体规划来实施耕地保护和土地资源开发，而且要提高土地资源利用效率和解决土地增值收益分配问题。在珠三角地区部分村庄，对于国家征地和土地利用总体规划出现了一些村民不认同，认为国家行使土地管制权力是“与民争利”，甚至国家治理在基层遇到阻力，不仅影响区域经济发展，而且造成社会不稳定。解决这一问题的关键是将村民自治纳入政策范围内，将村委会工作纳入基层组织的领导下，实现基层治理“国家性”与“社会性”的协调。因此，推行村书记与村主任“一肩挑”可避免村民自治变成“土围子”。

二是构建村庄内部的政治秩序。村庄构成基层基本治理单元，村庄是权力博弈的舞台。无序的村庄政治博弈，不仅降低公共事务治理效率，而且撕裂村庄熟人社会，形成村庄派系，引发农民上访。尤其是在村庄利益密集的地区，村干部控制的资源较多，引发村委会换届选举时的拉票竞争，甚至出现贿选现象。单纯的竞争性选举不构成村庄善治的充分条件。推行“一肩挑”可减少村委会票选制度的负面效应，以基层党组织领导下的实质民主来弥补投票选举制度的不足之处。

三是精简基层组织。村级组织有三套班子组成，包括党支部、村委会与集体经济组织（合作社）。村庄属于熟人社会，村庄规模较小，村级治理事物具有非常规性、灵活性等特点。目前一些地区推动村级治理走向行政化，基层形式化、文字性的工作越来越多。大部分中西部地区呈现人财物流出趋势，在此背景下推动基层组织复杂化，容易出现制度“空转”问题。村级组织“叠床架屋”，实际作用却不大。推行“一肩挑”有利于精简基层组织。

“一肩挑”可以有效解决当前基层治理问题，提升我国乡村治理效率，推动基层治理现代化水平，但同时也暴露了一些亟待补齐的短板，具体如下：

一是加剧了村级组织行政化。近年来，在基层治理现代化的背景下，一些地区推进乡村治理改革。在此过程中，存在一种片面化的观点，即将乡村治理现代化简单地理解为基层组织正规化、规范化和科层化。受这种观点的影响，一些地区大力推行村级组织正规化改造，将不脱产的村干部变成类似公务员事业编制的脱产干部，按照机关制度来管理村级组织，推行村干部坐班制，要求村干部“朝九晚五”在村办公，对村级制定细致的量化考核指标。这一系列改革做法，造成村级组织从群众自治性组织演变成半行政化组织，村级治理的逻辑因此而发生变化。

二是诱发基层治理出现体制性过热。村级治理体系改造服务于基层治理目标的实现。税费改革之前，政府完成农业税费收取和计划生育政策执行，大部分基层事务如农田水利和农业统筹经营等，是由村级组织自主完成。进入乡村治理现代化阶段之后，随着精准扶贫、乡村振兴等工作目标的提出，乡村工作进入积极状态。国家不仅投入资源改变农村基层设施，而且出台政策支持乡村产业振兴；不仅通过政策兜底保障农村困难群体的基本生活，而且帮扶群众发展产业和参与市场竞争；不仅通过政策手段来补齐乡村短板，而且通过乡村建设行动来实现农业农村现代化。国家计划推动乡村全面振兴，因此采用了更加全面积极的手段，并需要全面动员基层组织。“一肩挑”强化了政府对村级组织的动员能力的同时，也造成基层出现体制性过热，导致一些地区举债发展，或是不切实际地发展乡村产业，甚至出现诸如在“合村并居”的过程中的乱象和激进行为。

村级治理定位与村级制度优化

乡村现代化构成我国现代化的一部分，现代化进程一定伴随着城市与乡村关系的动态调整。在现代化推进阶段，农村人口流入城市，乡村人口减少，城镇化率提高，是全世界的规律。这就决定了在未来较长一段时期内，农村人财物流出的趋势不会改变。国家实施乡村振兴战略，并不是扭转城镇化趋势，也不是将当下的城乡关系固定下来，更不是实施逆城镇化，而是在正视城乡差距的前提下，通过政策手段缓和乡村在城镇化过程中的阵痛，缩小城乡相对差距。现代化的动力主要来自于工业化和城镇化，乡村在我国现代化进程中主要扮演着大后方角色，只有通过乡村振兴来消除城镇化风险，才能为现代化提供安全阀。因此，乡村治理服从于乡村振兴目标不宜过于激进。在具体工作中，乡村工作还存在显著的地区差异。推进基层治理体系现代化，关键在于厘清乡村发展目标和村级治理定位，在此基础上完善村级组织与村级制度。

首先，村级组织负责人“一肩挑”的做法要聚焦乡村治理的体制问题。改革开放后我国逐步完善村民自治制度，形成了“乡政村治”这一基本稳定的乡村治理体制。“乡政村治”体制有效运转的关键在于，通过国家行政组织与群众自治组织的配合，在基层形成一个相互合作而又相对独立的弹性组织空间，既为国家权力下乡提供组织载体，也保障农民在基层公共事务中的主体性。当前正在推进的乡村治理体系改革，逐步压缩了乡村之间的弹性空间，强化了国家对村庄内部事务的干预，弱化了农民的自我组织能力。乡村治理和乡村振兴必须要发挥农民的主体性。因此，在实践过程中协调好“乡政村治”和“一肩挑”，村民自治要加强而非弱化，避免村级组织行政化至关重要。

其次，村级组织负责人“一肩挑”的做法要因地制宜推行。“一肩挑”做法强调村书记的个人能力，一些地区因此鼓励和引导能人返乡治村，造成村级治理出现“私人化”趋势。一些地区在村“两委”换届选举时，设置“一肩挑”的量化指标，强行推动“一肩挑”，不符合当地情况。还有一些地区将“一肩挑”片面理解为挑选出“带领致富”的当家人，忽视当地经济社会条件上的不足，造成村级债务。因此，在基层党组织的领导下，尊重群众意见并将选择权交给群众是推选农村干部必不可少的环节。

再次，村级组织负责人“一肩挑”在具体实施过程中应注意局部与全局的差异。一些地区因解决具体问题的需要，自发探索出“一肩挑”的做法，带来当地基层治理面貌的改善。需要注意的是，这些局部经验不一定适用于其他地区。近年来，东部地区基于地方政府财力雄厚和基层治理体系健全等条件，进行了较多的乡村治理做法创新。这些做法被提炼为成功经验后，推广到中西部地区学习。但是，中西部地区乡村治理需要解决的问题、基础条件等，与东部地区存在很大差异，机械地照搬东部地区的做法，不仅效果不佳，而且会扰乱当地既有治理体系。因此，中西部地区要立足当地的实际条件来推行乡村治理现代化。

最后，村级组织负责人“一肩挑”在具体实施过程中需给村庄“经营”降温。在实施乡村振兴过程中，不少地区将产业振兴当做主要工作来抓，基层政府层层设置集体经济发展指标，鼓励村干部盘活集体资源，搞投资搞创业，发展乡村旅游，打造一二三产业融合等。这些面向市场的经营性做法，存在很大风险。无论是农业产业结构调整还是发展乡村旅游，都存在激烈的市场竞争。在市场体系中，村集体组织相对于私人企业组织并无天然优势。农村产业发展要尊重市场规律，地方政府尤其要避免层层下达村级发展经济的行政指标。

（作者为武汉大学社会学院教授、博导）

【参考文献】

①仝志辉：《村委会选举的村庄治理本位：从户内委托辩难走向选举权利祛魅》，《中国农村观察》，2016年第1期。

②贺雪峰：《论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础》，《政治学研究》，2011年第6期。

③贺雪峰、何包钢：《民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响》，《中国农村观察》，2002年第6期。