飞地经济的发展逻辑及效能提升

飞地经济的发展逻辑及效能提升

【中图分类号】F015 【文献标识码】A

发展飞地经济的现实意义

飞地是一种特殊的人文地理现象,是指两个互相独立的行政区域(通常称之为“飞出地”和“飞入地”)因行政管辖的分割,而采取“飞”的方式实施跨区域的土地运营管理。飞地经济是指两个行政区突破体制机制限制,采取跨区域行政管理和经济开发,最终实现两地资源互补、互利共赢的合作发展模式。进入新世纪,飞地经济作为一种新兴的空间重构策略逐渐被政府重视。2015年12月,国家发改委发布《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》,提出支持有条件地区发展“飞地经济”。2016年3月,国家“十三五”规划纲要提出通过发展“飞地经济”等方式,创新区域合作机制和互助机制。2017年6月,国家发改委等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,进一步提出创新“飞地经济”合作机制,积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式。飞地经济关系到区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略。为健全区域协调发展体制机制,2021年3月,国家“十四五”规划纲要提出鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。在一系列政策引导和鼓励下,一些省市展开了有益探索,具有重要的现实意义。

第一,飞地经济推动行政区管理向区域协同治理转变。当前,诸多行政区域发展正在从“单中心”向“多中心”转变,区际要素流动逐渐增多,传统的“行政区行政”方式已不能满足区域一体化发展的时代要求;通行的“区域行政”的科层制行政管理使得区域竞争大于合作;同时,分税制也使得地方政府广泛参与经济活动,甚至为了本地利益而实施排他性的政策,最终造成资源浪费、发展不平衡、重复建设等问题。由此,需要深刻理解区域协同治理是当今和未来区域一体化发展的必然选择。

第二,发展飞地经济有利于破解土地、人力等资源约束,形成“飞出地”和“飞入地”互利共赢局面。飞地经济产生的前提条件是两个地区在资源禀赋和经济发展方面存在较大差异,“飞出地”的资金、技术、人才、项目、管理运营和政策等具有比较优势,但最为缺乏的是“土地指标”,而“飞入地”恰恰具有土地、人力资源和市场等优势。飞地经济中“飞”的不是土地,而是让“飞出地”的优势资源和要素输入到“飞入地”,跨越行政管辖或国界空间与当地的优势结合,通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制,实现互利共赢。有效推动了区域经济一体化发展,促进区域协调发展。

第三,飞地经济有利于建立区域产业链和供应链保障。飞地经济推动实现土地、政策、创新等要素跨区域重构。在推动飞地经济发展过程中,强化产业配套和供应链本地化,既能促进区域产业的合理分工,又有利于完善产业链,在结构升级、梯度发展上促进“飞入地”产业集群发展。同时,“飞出地”能够实现投资和项目在不同地区合理布局,最大化地整合各自地区的优势资源要素。“飞入地”与“飞出地”间的经济活动,一定程度上会促进生产、流通、消费跨区域流动,有利于逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

第四,飞地经济有利于拓展国际经济合作。随着世界经济一体化进程和国际贸易投资的日益频繁,外商直接投资形成的飞地经济蔚然成型。当前,随着我国与诸多国家的贸易、投资的逐步深化,飞地经济成为我国开展对外经贸合作的主要模式之一,在国内出现了中新苏州工业园区、中新天津生态城,以及中马产业园、中泰产业园等代表性园区,我国也在埃及、南非等国家开展多种形式的共建共管园区。

飞地经济的发展现状与问题

当前,全球经济一体化和区域化不断加快,区域经济非均衡性发展愈加突显,资源要素跨区域流动需求加强,飞地经济作为一种新兴的空间重构策略,逐渐被城市、区域和国家重视,在不同程度上展开实施。

我国飞地经济发展现状。首先,发展规模显著提升。各省市开展了不同形式的飞地经济实践。从地区跨度上看,包括市内跨县共建产业园、省内跨市共建产业园、省际合作共建产业园等形式。截至2019年底,我国共有各类国家级开发区628家,省级开发区2053家,各类产业园区15000多个,其中飞地型经济园区800多个,对中国经济的贡献逐渐增大。其次,空间布局逐步优化。从区域视角看,我国长三角、珠三角地区以及四川、辽宁等省的飞地经济发展较好,中西部省市飞地经济发展快速崛起。其中,江浙沪皖四省设立的省际、市(县)际飞地型经济园区已超过200个,安徽作为“飞入地”与江浙沪合建的省际飞地园区已达100多家。广东现有飞地园区50多个,在湖南湘西、贵州瓮安、新疆喀什等地都建有跨省产业转移工业园。最后,运行机制更加成熟。一是“飞出地”与“飞入地”产业有效对接成为共识,各地在产业转移过程中实施产业链共建,如深汕特别合作区、淮安铁岭工业园等。二是政府统筹、市场运行成为飞地管理的有益探索,如苏州工业园、光谷黄冈科技产业园等通过成立园区管理平台公司,建立市场化运作模式。三是“反向飞地”成为飞地经济的创新“风向标”,一些经济欠发达地区开始在发达地区建立园区,如成阿工业园、甘眉工业园等。

飞地经济发展仍面临的问题。其一,飞地经济与“飞入地”经济融合发展问题。在目前“飞出地”的项目输出中,限制性或禁止性项目居多,输出的项目没有在“飞入地”形成产业配套,同时有些会给“飞入地”带来一定的环保压力。如何进一步推进“飞出地”输出项目的高质量落地是一个亟待解决的问题,这涉及市场监管、财税分配、消费市场认可等一系列深层次难题。其二,飞地经济的园区建设与管理运营问题。飞地经济的承接平台主要是园区,且以传统园区改造提升为多。飞地经济园区的建设质量和管理运营对于带动“飞入地”经济发展的影响力不容忽视。据调查,园区区位布局不合理,交通、医疗、教育和商业服务等公共设施配套不完善,管理运营团队与属地利益相关者冲突,以及相关政策落实和衔接不到位等问题频频出现,增加了飞地经济与“飞入地”产业融合难度,也造成了诸多浪费和资源闲置。其三,飞地经济的企业和社会大众参与问题。飞地经济不仅仅是“飞出地”的行为或政府和园区运营者的责任,更多地需要“飞入地”的企业和社会大众参与。目前,一些飞地经济缺少龙头企业参与,在产业配套能力和产业集群建设上未能达到理想状态,导致面临“飞出地”产业转移动力不足和“飞入地”吸引力不够的双重困境。此外,大量经济社会问题从飞地范围向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸,给政府管理带来突出压力,单一主体并不能满足日益多样化要求。其四,飞地经济的利益分享与激励机制尚未到位的问题。飞地经济的利益分享与激励机制是决定飞地合作能否顺利推进的关键。通过诸多案例发现,两地政府间、政府与园区运营企业间存在责权利不明晰、合理的利益分享机制尚未建立等问题,“一事一议”的办事原则优点很多,但缺乏相对稳定的利益分配机制,遇事双方博弈成本较高。同时,税收、GDP统计的属地原则与政绩考核、官员擢升评价体系存在“冲突”,如何有效破解两地政府间税收分成和GDP统计分解难题,是影响合作双方能否持续投入、飞地经济能否可持续发展的“症结”。

飞地经济的典型模式

近年来,有关省(区、市)打破行政区划界限,创新跨区域合作模式,初步形成了如下典型模式。一是按照飞地经济的产生原因划分,包括对口支援与帮扶型、国内产业转移型、FDI投资型、国家战略需求型等。对口支援与帮扶型是经济较为发达地区对经济欠发达地区由对口支援与帮扶任务而探索出的产业扶贫“造血”式新途径。国内产业转移型是指“飞出地”和“飞入地”存在产业结构和层级梯度差,按照产业梯度转移路径推进的飞地经济,前者具有资金、技术、管理和品牌优势,但因土地指标、用工成本和资源能源环境的约束,急需“腾笼换鸟”;后者则为经济相对欠发达地区,期待“筑巢引凤”。FDI投资型指飞地经济遵循国际产业大转移路线,成为全球价值链的一个环节。国家战略需求型是党中央和政府因经济发展需要而作出的一种空间战略部署,如诸多国家级新区建设。

二是按照飞地经济的发展业态划分,包括生产制造型、孵化转化型、平台生态型和创新型。生产制造型是飞地经济最主要的模式,大多围绕“飞入地”急需的主导产业进行招商引资、产业配套和园区功能开发,“飞出地”以总部经济、研发中心为主,“飞入地”扮演加工制造、产业配套、商务服务角色。孵化转化型是孵化器和众创空间的拓展,侧重于将“飞出地”技术和项目在“飞入地”孵化、转化和产业化发展,在此基础上进一步育成孵化链条,拓展招引地域范围和产业种类。平台生态型是近年来兴起的一种新模式,大多是围绕某几个行业龙头企业、领军型企业、平台型企业和创新型企业(包括“独角兽”)形成的产业集群生态,如大学科技园和“四不像”新型研发机构等。创新型是以知名高校、科创园为载体,吸引全球高层次人才向该地区集聚,形成“人才飞地”,建设教学—科研—生产一体化的高新技术产业区。

三是按照飞地经济的运营主体划分,包括政府主导型、市场化运作型和多元化参与型。政府主导型是指飞地园区建设和运营管理主要是由“飞出地”主导或“飞入地”政府(及其投资建设开发公司)托管、共建等,主要包括中央政府主导、地方政府主导和“中央—地方”政府交互治理等。市场化运作型采用“政府引导+企业参与”的形式,包括跨域公司引导、产业集群引导、基于产业链分工或模块化分工的地区功能专业化合作方式,以及市场机制引导下的自组织模式。这些模式主要依靠市场对资源优化配置的决定性作用,通过产业聚集效应,不断扩大企业的自主权,通过城市自身发展,整合区域市场,形成一定规模的飞地经济。多元化参与型是在政府和企业之外,由高校院所、行业协会、产业技术联盟或战略投资等共同投资运作的飞地园区,以技术、团队、品牌和资本为纽带,推动多主体、多类型合作,主要包括各种大学科技园、产业技术研究院、科创城,以及各类孵化器和产业园区等平台。

影响飞地经济发展的因素及机制

飞地经济的产生需要满足三大前置条件。首先,以分离性为基础条件。“飞出地”和“飞入地”只有隶属于不同行政区,才会发生空间重构。其次,以差异性为必要条件。只有两地存在资源要素、产业结构、发展阶段、政策制度和生态环境等差异性,才会有优势互补的需求。最后,以互利性为必要充分条件。只有两地在财税分配、GDP数据统计、经济发展和社会民生等方面找到互利共赢的解决方案,才可能持续推动飞地经济发展。

飞地经济的发展主要受五种因素影响。一是受产业梯度的影响。“飞出地”和“飞入地”之间的产业结构和人均收入往往存在着明显的产业梯度;两地在教育和科研投入上的差异,又会在技术水平上形成“领跑者”和“跟随者”的梯度差异。两地存在明显的产业和技术梯度,最终形成两地之间产业梯度转移的动力。二是受产业相似性的影响。如果两地之间存在严重的产业趋同,其竞争倾向较高不利于飞地经济发展,相反,相似系数较低,产业差异明显,其协作倾向较强。从判别标准看,“飞出地”和“飞入地”三次产业的区位商差异明显,说明两地的比较优势明显不同,产业转移的可能性较大。三是受自然条件的影响。从地理区位看,如果“飞入地”与周边地区地域相连,交通网络发达,可以大大降低相互间的交易成本,生产要素结合成本低廉,为产业转移提供了巨大推动力;从资源条件看,矿产资源匮乏不利于资源消耗型产业的生存。四是受制度环境的影响。国家战略部署和各种规划规定等加强了对“飞地经济”发展的指导,帮助协调解决“飞地经济”发展中的重大问题,为飞地经济发展营造良好的政治和政策环境。“飞出地”淘汰落后产能、节能减排、环境治理等产业政策,往往会引导非核心功能和传统制造业向“飞入地”转移。五是受人文环境的影响。两地民众具有相同或相近的观念,有利于移入企业很快与接受地各类行政和社会组织充分融合,与员工、政府、金融和社区等相关利益群体很容易地建立互信。

飞地经济发展的机理机制。第一,飞地经济的动力机制。飞地经济发展是一个具有时间和空间维度的动态过程,是一个包含要素的跨区域移动、国际间与地区间投资与贸易活动的综合过程。飞地经济发展的最终结果是在“飞入地”形成一个完整的、健全的、与其所处的自然环境条件和周围经济组织互相协调的产业生态系统。为此,飞地经济动力机制的核心是互利互惠。只有充分调动“飞出地”政府、“飞入地”政府和飞地园区投资运营商三方的能动性,鼓励区域化的国家空间重构,才能缓解恶性竞争、缩小发展差距、应对城市土地利用和资源环境约束等问题。同时,要摆脱过去的城市企业主义发展方式,否则容易导致竞争加剧和缺乏合作。第二,飞地经济的运作机制。围绕飞地园区的总体规划、投资开发、拆迁安置、基础设施配套、运营管理、招商引资、利益分配、社会事务等事项,签订规范、详细、可操作的合作协议,做到分工明确、权责对等、共建共享。目前,飞地园区运营模式主要有工业地产开发、政府平台自投和政企合作三类模式。按照国家相关政策,鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作,实现策划、招商、运营一体化,提高飞地园区产业发展的成功率,快速形成产业集聚。第三,飞地经济的利益协调机制。互利共赢的利益协调机制是飞地经济可持续发展的基础保障。这种利益协调机制包括:飞地园区开发过程中的两地政府合作中的利益协调,两方合作的范围、目标、任务以及各方责权利,最为重要的是土地收储、投融资和收益分配等。招商过程中的利益分配取决于招商模式的采用。不同的招商模式分享利益的方式不尽相同,或奖励、或佣金、或股份红利、或税收减免等。需要特别指出的是横向生态保护补偿机制。要引导生态受益地区(这里指“飞出地”)与保护地区(这里指“飞入地”)之间通过资金补助、产业转移、人才培训实施补偿,建立双方共同治理环境污染的长效机制。

如何提升飞地经济的治理效能

发展飞地经济涉及飞地园区的两地政府、投资运营者、企业组织、社会民众以及由此建立的系统层次结构,主要包括核心主体、外围主体、中介与平台、相关基础支撑。飞地经济的治理效能关系到飞地经济能否实现资源配置、环境适应、信息共享、规模效应等功能,能否形成产业生态及竞争优势。为此,建议如下:

一是完善顶层设计。为实现飞地经济的可持续发展,中央和地方政府应该加强顶层设计,核心是处理好政府与市场关系,关键是深化土地管理制度改革,完善要素交易规则和服务体系,健全区际利益补偿机制等;要充分调动各地各种有利因素,排除阻碍飞地经济发展的障碍,降低各种不利影响,促进“飞出地”和“飞入地”的顺畅连接,构建飞地经济发展的生态系统。为此,中央层面在完善顶层设计时,应出台相关政策文件及相关配套实施细则,便于地方政策执行操作,推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。“飞出地”和“飞入地”政府要针对双方政府权责划分、利益分配与纠纷解决等问题出台指导性、规范性文件,增强对飞地经济发展的政策支持,成立由两地政府领导构成的联动开发协调委员会作为最高决策机构,协调解决联动开发过程中出现的重大问题;完善工作机制,设立处理日常事务的工作办公室,设立若干个专项工作办公室。

二是理顺飞地管理。飞地管理涉及载体的投资运营主体和园区管理运营。投资运营主体可以是两地政府协商建设的“飞地”园区管委会和党委会,也可以是政府联合市场主体建立的联合投资机构,对“飞地”园区进行投资、开发、管理运营,其关键是要明确运营主体的部门职责与管理权限,避免出现多头管理与管理空白的现象。管理机制涉及飞地经济的开发模式、招商模式和管理模式的优化和完善,可以采用园中园、托管园、共管园、项目合作和交流合作等模式,也可以利用资金、技术成果、品牌、管理等创新合作模式。此外,“飞地”园区还需加强与“飞出地”和“飞入地”政府沟通交流,与属地社会组织、民众加强联系,从合作协调机构、具体管理机构和投资实体三个层面细化管理模式。

三是夯实飞地主业。为从根本上确保飞地经济有效融入“飞入地”及区域产业体系,需深入了解与掌握区域经济与技术发展方向,做好产业空间布局。特别是要立足城市群总体规划和新发展格局需求情况,一方面,顺应产业发展的短链条、本地化、近岸采购的趋势,以“建链、补链、强链、延链”为重点,形成飞地园区的主导产业,两地联合引导创新资源和企业项目向产业链上下游企业集聚,推动“技术进链、企业进群、产业进带、园区进圈”,促进产业转移精准化、产业承接集聚化和平台建设专业化,构建“研发设计—孵化转化—生产制造—物流配送—服务”良性循环的产业生态和创新创业生态,由关键点引领线,由关键线带动域面,由域面交织成网络系统,深化区域产业链融合发展,为形成区域“一盘棋”的分工格局奠定良好基础,形成“项目带动、企业拉动、集群驱动、产城互动、区域联动”的新格局。另一方面,除飞地经济的经济目标外,要求“飞入地”不能过度追求短期利益而任意承接产业,应根据功能定位、城市布局、综合承载力、历史和文化传承需要以及生态保护要求,优选承接产业,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

四是优化利益分配。利益是政府间合作的前提。“飞出地”一般是经济发达地区,要跳出“一亩三分地”思维,从整体发展、长远利益出发,充分调动经济欠发达“飞入地”的合作积极性。“飞出地”政府为发展飞地经济,适度牺牲部分短期利益,在GDP统计指标划分、财税分配比例、土地出让收益、工业增加值、产品销售收入、进出口总额等方面作出实质性让渡,以谋求长期的、潜在的未来收益。对“飞入地”政府而言,要突破传统思维束缚,不要将飞地经济视为“唐僧肉”,主动推进飞地园区土地收储流转与平整开发、居民农民的拆迁安置、劳动社会保障、基础设施及公共配套建设等,尽可能降低飞地园区初期开发成本和制度性成本。积极发挥“飞入地”的属地优势,协调和降低园区运行的市场监督、环境保护等合作成本。此外,还要重视“飞入地”社会组织和民众对飞地经济的参与程度。飞地园区在发展自身经济的同时,要积极参加属地的社会公益慈善和民生事业,提高社会大众对飞地园区的认可度和美誉度。

(作者为南开大学京津冀协同发展研究院教授、博导;南开大学硕士研究生赵勇冠和蔡盈对本文亦有贡献)

【注:本文系国家社会科学基金重大项目“提高京津冀中心城市和城市群综合承载及资源优化配置能力研究”(项目编号:20ZDA041)的阶段性成果】

【参考文献】

①Min Zhou, China town: The socioeconomic potential of an urban Enclave, Temple University Press, 1992.

②李猛、黄振宇:《促进区域协调发展的“飞地经济”:发展模式和未来走向》,《天津社会科学》,2020年第4期。

③周柯、谷洲洋:《飞地经济运行机制及实现途径研究》,《中州学刊》,2017年第10期。

④孙德超、钟莉莉:《东北地区与东部地区合作发展“飞地经济”中“飞出地”合作意愿问题研究》,《商业研究》,2020年第9期。

⑤李鲁奇、马学广、鹿宇:《飞地经济的空间生产与治理结构——基于国家空间重构视角》,《地理科学进展》,2019年第3期。

⑥张春燕:《“飞地经济”模式下环渤海区域政府合作机制探究》,《产权导刊》,2014年第7期。

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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