薛熠：金融开放推动经济高质量发展（4）

三、中国金融开放发展的现状和问题

2018年4月10日，习近平主席在博鳌亚洲论坛发表的重要讲话中指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”。讲话还强调要加大开放力度，大幅度放宽市场准入。随后，中国人民银行行长易纲在4月11日“货币政策的正常化”分论坛上宣布了扩大金融业对外开放的具体措施和时间表。2019年7月20日，国务院金融稳定发展委员会办公室发布了十一条金融业对外开放措施。这两个重要的开放政策不仅涵盖了金融服务业的开放，而且涉及了中国金融市场的开放，同时还将开放主体的范围从银行、金融资产公司、证券公司、基金管理公司、人身险公司和期货公司扩展到货币经纪公司、评级机构等服务支持性主体。

自2018年以来，我国遵循以下三条基本原则，推进金融业的对外开放。一是准入前国民待遇和负面清单原则。与国际金融开放的基本规则保持匹配，金融服务业开放中一个非常重要的国际实践就是采取负面清单管理模式。这种模式也正在成为贸易金融高水平开放的基本原则。二是金融业对外开放将与汇率形成机制改革和资本项目可兑换进程相互配合、共同推进。三是在金融开放的同时重视防范金融风险，注重金融监管和金融治理的体系建设，使金融监管能力与金融开放程度相匹配。我国在推动金融开放乃至对外开放的过程中一个非常重要的特色就是保持这种对风险的管控、对社会性风险的关注、对底线思维的坚持，这也使我国成为了世界上少数没有遭受重大系统性金融风险的国家之一。

金融开放是新时代最大的制度红利，也是我国高质量发展取得新成就的重要法宝。一般来说，金融开放包含金融服务业和资本账户两个层面的开放。金融服务业的开放涉及金融机构在准入限制和业务范围上的开放，并建设交易活跃、制度完备的金融市场，资本账户开放则涉及汇率以及利率市场化、人民币国际化，以及相关的贸易、资本等账户进行各种交易时的汇兑安排等方面的措施。

我国的金融开放始于改革开放，经过了40多年的探索发展，取得了重要成就，也存在着一些问题。

虽然金融机构准入限制放宽，但是低效率问题仍然存在。金融业开放准入门槛更低了，涉及的业务更广了。2003年，银行业开始允许外资银行以战略投资者的身份入股中资银行，但保留了单一外资机构不超过20%、多个外资机构合计不超过25%的持股比例限制。2018年则取消了对银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制。2019年以后，银行业对外开放步伐进一步加快。

一方面，银监会于2019年5月公布了银行保险业对外开放十二条新措施，其中有六条涉及银行业，包括取消单家外资银行对中资银行持股比例上限、降低外资法人银行设立门槛、允许外资银行经营“代理收付款项”业务。另一方面，2019年7月推出的“国十一条”，不仅鼓励境外金融机构更多参与银行间债券市场的投资评级业务，而且放宽了境外金融机构投资入股理财公司、养老金管理公司、货币经纪公司、保险资产管理公司等股权要求。

证券业方面的开放，主要体现在外资持股比例大幅放宽。在2012年之前，证券公司要求外资股东的持股比例不超过三分之一。2012年10月，证监会修订了《外资参股证券公司设立规则》和《证券公司设立子公司试行规定》，把外资参股证券公司境外股东的持股比例上限从33％提高至49％。而2018年4月，证监会宣布将证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司的外资持股比例上限放宽至51%，也就是外资可以多数控股了，而且三年后将不再设限。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室宣布，将原定2021年取消的证券基金期货外资股比限制的始点提前至2020年。2020年3月，证监会明确2020年4月1日起取消证券公司外资股比限制，这体现了进一步对外资准入的放宽。

保险业方面，外资被允许迈入了养老金领域，使保险业的开放速度更快、程度更高。2004年初，保监会宣布放开对外资非寿险机构在华设立公司的限制。从2017年起，中国保险业开放不断增速，尤其是在2019年国务院金融委办公室和银保监会等部门推出的政策条例相比以往更丰富。从准入条件看，外资保险公司准入门槛有所降低，取消了外资保险公司30年经营年限要求。从股权要求看，外资入股对象和股权占比进一步放宽，包括允许境外金融机构入股在华外资保险公司、允许外国保险集团公司在中国境内投资设立外资保险公司、允许境外投资者对保险资产管理公司持有的股份超过25%。人身险外资股比限制从51%提高到100%，过渡期由原定的2021年提前到2020年。从业务领域来看，我国养老金领域向外资开放，允许外资金融机构设立参股养老金管理公司，使得外资保险公司的经营范围进一步扩大。

但是低效率的限制条件依然存在。第一，当前我国境内外金融机构的资产规模和盈利水平普遍偏低。首先，国内经营环境不够友善，导致外资金融机构的资产规模较小，市场份额萎缩，外资保险公司资产占比近年来也有所回落。其次，受到牌照发放、业务范围等条件限制，外资机构的盈利欠佳。低效率限制条件在一定程度上制约了我国金融行业的国际化水平，减弱了金融行业的发展动力。

第二，多层次、多元化的金融市场初具规模，但制度规则尚需完善。首先债券市场的双向开放程度不断提升。截至2019年5月末，中国债券市场托管规模超过91万亿元，成为仅次于美国的全球第二大债券市场，对外开放规模持续扩大。自2013年进入快速发展期以来，中国债券市场围绕“引进来”和“走出去”，逐步放开境外机构在境内发行债券和进行债券投资，同时有序推进境内机构境外发行债券和开放境外债券投资。

2016年，人民币正式纳入特别提款权（SDR）货币篮子。2017年推出“债券通”。2019年4月，以人民币计价的中国国债和政策性银行债券开始被纳入彭博巴克莱全球综合指数，并将在20个月内分步完成。这些均进一步提升了境外投资人对国内市场债券的配置要求，凸显了中国债券市场化取得的成果。在股票市场方面，互联互通模式不断丰富。

2002年，QFII（合格境外机构投资者）宣布实施，外国机构投资者可以进入到中国国内的交易所市场，投资债券、股票以及其他金融资产。RQFII（人民币合格境外机构投资者）制度于2011年推出。QFII和RQFII两个渠道成为了境外机构投资者参与我国金融市场的主要方式，通过不断增加QFII和RQFII额度，金融市场对外开放程度逐步加深。

2014年和2016年，“沪港通”和“深港通”相继开通，加深了内地与香港资本市场的联系。自2014年11月“沪港通”开通至今，资本市场投资者的范围不断拓宽，为中国股票市场增加了活力。截至2019年8月末，“沪港通”交易额约为15万亿元。此外，2019年9月，QFII和RQFII投资额度限制的取消也为境外投资者在境内证券市场的投资运作提供了便利，进一步拓展了我国资本市场对外开放的深度和广度。未来，中国股票市场还将继续加快推进高水平开放，促进金融资源的互联互通，提升资本市场的活力。

在外汇市场，双向开放不断扩大。近年来，中国在放宽市场准入、扩大投资者范围、丰富风险对冲工具、便利跨境资金汇兑等方面进行了较大的改革，未来将进一步深化外汇管理改革。一方面，继续促进跨境贸易投资便利化、自由化，提高外商投资企业资金汇兑的便利性，支持自贸试验区、粤港澳大湾区、雄安新区在外汇管理改革方面的先行先试，支持海南全面深化改革开放。另一方面，将稳步推动资本账户开放，以金融市场双向开放为重点，有序推动不可兑换项目的开放，提高可兑换项目的便利化水平。

市场整体开放程度还不够，制度规范尚需与国内国际接轨。首先从中国的金融市场开放程度来看，中国的金融开放主要是放在自贸区为代表的区域进行先行先试。自贸区大力推动了金融开放的水平，从而为国际资金的进出和国际投资者的进出提供了一个渠道。如果以自贸区内的金融开放水平作为中国金融开放水平的一个测度，那么自贸区的开放水平大概是跟世界上中等的发达国家金融开放水平相当的，但整体金融市场的外资参与度不高。从规模上看，我国已成为全球第二债券市场，但截至2018年8月，境外国债托管量不到10%，金融市场的制度建设不完备是主因。信用评级方面，我国评级体系尚不完善。激烈的竞争导致评级机构易给出虚高的评价结果，境外投资者将更多的债券资产配置到国债和政策性银行债，反映出我国国内评级机构的国际认可度不高。同时，境外机构在境内发债时，会计、审计等操作繁琐，税收政策的透明度和操作性不足，这导致外资机构发债成本抬升。股票市场“管道式”的开放形式和核准制的发行制度，阻碍交易效率的提升。此外，金融市场可供外部投资者交易的产品种类较少，对于境外私人投资者的限制较多，这也是制约了金融市场开放的因素。

资本账户方面，重点是放在资本账户的进一步开放上。资本账户的开放原则是“一线放开、二线管住”。“一线放开”可以简单理解成外资和自贸区之间的限制在业务真实的情况下基本放开了，但是自贸区和国内之间的二线账户的汇兑和交易是没有放开的。

第三，汇率市场化改革持续推进，但仍需要进一步深化。首先，人民币汇率市场化形成机制逐步完善。早期我国实行以盯住美元为主的固定汇率制度。随着对外贸易规模的扩张，我国于2005年开始向有管理的浮动汇率制度改革，人民币汇率制度开始走向市场化。

2015年，“8·11”汇改提出中间价报价的确定要参考上日收盘价。2015年12月，央行推出“收盘价＋篮子货币”新中间价定价机制。之后通过扩充一篮子货币数量并引入逆周期调节因子，强化了人民币汇率对外汇市场供求关系和经济基本面变动的反映效力。2018年，人民币相对美元汇率的年化波动率是4.2%。人民币汇率的双向浮动弹性加强，有助于分散市场预期，更好地发挥市场自动稳定器作用。

当前，汇率市场化改革仍需进一步深化。人民币汇率的弹性虽在逐步加强，但与国际主要货币相比仍有一定距离，人民币对美元汇率的波幅尚不及欧元、日元和英镑的一半。同时市场长期以来培养的恐惧汇率浮动的情绪短期难以消除，且易形成单边的贬值预期。

汇率对实际供需的反映能力不强。2017年，人民币对美元汇率较为稳定，一定程度上是政府对外汇交易和资本流动管控力度收紧的结果。然而依靠抑制结售汇率维持汇率稳定的措施并不能持久，也不利于汇率对外汇供需的真实反映和调节。

当前，我国外汇市场还存在交易主体多样性不足、外汇衍生品市场发展不完善等问题，没有一个体系健全、交易活跃的外汇市场，市场化的汇率定价机制很难顺利运行。

下一步，我们要继续推行人民币汇率形成机制的市场化改革，对人民币汇率波动提高容忍度，更多放手让外汇市场决定人民币汇率。要相信市场和市场规律，人民币的汇率中长期应当反映其国际购买力，短期由全球人民币外汇市场交易来决定。