接诉即办改革的方法论价值

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2022）07-0074-04

近年来，围绕基层治理体系和治理能力现代化，北京市不断推进重点领域和关键环节改革，取得了积极成效。特别是接诉即办改革，创造了市民热线驱动的社会治理变革的经验，国家“十四五”规划纲要提出推广“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等基层治理机制经验，国务院第七次大督查将北京市完善接诉即办改革机制、提升城市治理效能作为典型在全国通报表扬。习近平总书记指出：“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论。”发掘接诉即办改革的方法论价值，在实践中不断探索总结改革经验和规律，对于推进基层治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

以系统论谋划改革：通过体制机制制度创新整体设计

更加注重改革的系统性、整体性、协同性，是全面深化改革的内在要求，也是推进基层治理体系与治理能力现代化的重要遵循。接诉即办改革坚持以人民为中心的发展思想，通过党建引领，依托12345市民服务热线，对政务服务流程和制度进行全面梳理和重塑，通过立法保障固化改革成果，其显著特点是将系统性、整体性、协同性统一于体制、机制和制度的深刻变革之中，将政府体制内外各要素看作一个整体，使各子系统有机协调，发挥更大的整体效益。

统一构建接诉即办改革工作体系，保障基层治理的一体化与联动性。接诉即办改革坚持以人民为中心的发展思想，遵循党建引领、改革创新、重心下移、条块联动的原则，建立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的接诉即办工作体系，推动形成共建共治共享的社会治理格局。为保障改革顺利进行，北京市委成立了接诉即办改革领导小组，负责全市接诉即办的顶层设计、统筹谋划、整体推进。区级层面成立接诉即办工作领导小组和工作专班，各街道设立分中心，社区设立基层工作站，形成专项攻坚、部门和街道条块联动、社区与企业共同治理的工作格局。市委市政府、各区、各部门各单位充分发挥积极性，形成上下联动、密切配合、相互支持的工作体系，保证了基层治理体系的一体化。

系统设计接诉即办改革运行机制，保障基层治理的整体性与协同性。接诉即办改革通过党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制，厘清“市—区—街”职责，完善条块协调联动机制，着力解决因缺少系统设计而出现的基层治理碎片化问题，保障基层治理的整体性。通过统一受理、派单办理、首接负责、协同办理的流程设计，打破了各个单位各自受理、分别办理、效率低下的局限，大大提高了诉求办理的响应率、解决率和满意率。接诉即办改革，通过加强党的领导这一强有力的体制优势，以问题解决为导向，推动“纵向协同”，强化“横向协同”，突出“整体协同”，有效地克服了因条块分割、各自为政所带来的结构僵化、效率低下以及管理服务碎片化等弊端，推动社会治理领域各类问题尤其是与老百姓需求密切相关的公共服务类问题得到快速有效解决。

同步推进接诉即办改革的制度建设，保障基层治理的规范性与持续性。接诉即办改革的显著特点是通过政策集成、立法保障等配套制度设计保证改革持续推进，改革的成效得以固化。为保障接诉即办工作的标准化、规范化，发挥法治的引领和推动作用，北京市先后出台相关工作制度800多项。接诉即办改革经历了“吹哨报到”“接诉即办”和“主动治理”三个发展阶段。每个阶段的改革都坚持政策先行、建章立制，做到有章可循、有法可依。在“吹哨报到”改革之始，北京市发布了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，明确了加强党对街乡工作的领导等14项重要举措，作为推动改革的集成政策。在接诉即办改革推进中，针对接诉即办工作中市民反映的高频难点问题，在开展专项整治的过程中，不断补齐法规制度短板，使基层治理有法可依。在主动治理阶段，以形成长效机制为目标， 颁布实施了《北京市接诉即办工作条例》，既解决了接诉即办改革自身依法运行、有序运行的问题，又通过法治手段保障运行，推进了基层治理法治化、精治化进程。

以统筹论推进改革：聚合力量破解基层治理难题

统筹协调是习近平新时代中国特色社会主义思想中运用的重要方法论。接诉即办改革中，注重统筹协调是其显著特点。《北京市街道办事处条例》中“统筹”出现了19次，《北京市接诉即办工作条例》更是明确规定了各级政府的统筹协调职责。接诉即办改革充分发挥党建引领优势，压实落细各级各部门统筹协调责任，最大限度地实现了人力、物力、财力、信息等资源的统筹，推动了首都基层治理体系和治理能力现代化。

坚持党建引领，最大限度地统筹协调政府内外资源，将党的政治优势、组织优势转化为社会治理优势。坚持党建引领、高位推动是北京市接诉即办改革的鲜明特征。接诉即办改革通过党建引领把各种资源整合在一起，在问题发现、回应办理、考核评价等方面，均以“统筹”为核心。在问题发现方面，通过热线整合，全面接诉，一号响应，将公众各类诉求进行汇聚，实现了问题统筹。在诉求办理方面，实行首接负责、协同办理，对职责不清的诉求由首接负责办，对跨部门诉求实行吹哨报到办，对跨区域跨层级重点难点诉求进行提级统筹办，对涉及范围广的诉求借助市场和社会力量实现“大家的事，大家商量着办”。在考评机制方面，统一标准，统一评价。通过一把尺子，排名通报，月度点评，让群众对诉求办理响应率、解决率、满意率作出评价，市委主要领导进行点评。诉、办、考、评形成一个上下结合联动的闭环。接诉即办在流程设计中，注重发挥各层级、各部门的作用，推动区级部门和市级部门与街道一起来促进问题的解决。为了激励不同治理主体参与问题解决的积极性，北京市接诉即办工作体系还分别对各区、委办局和公共服务企业进行排名，尤其是避免委办局和公共服务企业成为旁观者和局外人。发挥组织、纪检监督等部门的问责职能，为治理主体参与问题解决提供激励和约束机制。同时，通过党建引领多元协同等机制创新，最大限度实现政府内外力量、资源和信息的高度整合，积极有效地回应复杂多样的民众诉求，形成了超大城市基层治理现代化进程中具有重要借鉴价值的治理经验。

坚持重心下移，强化基层政府统筹协调权，着力破解基层治理中的权责失衡难题。“上面千条线，下面一根针”。责任层层压实到基层，相配套的社会资源、管理权限、民生服务有时却未能同步。必须通过管理重心下移，着力解决基层治理中责权不清、责权脱节、责权失衡等问题，着力防止治理过程中出现权大责小、权小责大、有权无责、有责无权等现象。“一根针”何以撬动“千条线”？接诉即办改革通过一条热线打造的治理平台，统一受理公众诉求，经由分类处置、精准派单、首接负责、吹哨报到等一系列机制完成诉求与办理主体的匹配，通过统筹服务（不是整合部门）形成有效的公共服务供给。诉求解决，特别是一些涉及跨部门、跨区域、跨层级的具有一定解决难度的诉求，接诉即办改革依托现有条块和层级治理结构，通过调动现有治理主体的积极性和主动性来促进问题解决。换言之，接诉即办改革在不触及“条块”既有设置格局的前提下，通过赋予街道乡镇统筹协调、指挥调度的权力，调动各级领导干部的积极性与主动性，使因条块分割、区域交叉、管辖重叠等带来的“积压诉求”“无解诉求”解决率大大提升。

依靠数据支撑，强化信息统筹，推动基层治理智能化、科学化与精细化。互联网、大数据、云计算等信息技术是提高基层社会治理和公共服务水平的重要手段。长期以来，在基层治理实践中，一直面临着政府与公众信息不对称、政府内部信息不共享等问题。信息碎片化使得政府难以精准识别公众诉求，导致政府回应滞后于公众诉求变化，回应重点偏离问题发生区域等，制约着基层治理和公共服务水平。北京市在推进接诉即办改革之初，就将信息数据技术作为主要治理工具与手段；伴随着改革的深入，政府更是借助数据推进接诉即办改革向未诉先办提升，加强接诉即办数据分析与应用，推动决策科学化，极大地推动了基层治理的智能化水平。

以辩证法深化改革：探索新时代基层治理的规律与路径

习近平总书记指出：“在推进改革中，要坚持正确的思想方法，坚持辩证法。”同时指出：“我们既要讲两点论，又要讲重点论，没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”接诉即办改革坚持唯物辩证法的思想方法和工作方法，承认矛盾、分析矛盾、解决矛盾，通过抓住关键、找准重点，坚持整体推进和重点突破相促进，在探寻社会治理规律中推动改革不断深化，为基层治理体系和治理能力现代化筑牢基础。

接诉即办改革坚持“两点论”，实现了党的领导与人民当家作主的统一。接诉即办改革的宗旨是坚持以人民为中心的发展思想，践行“让人民生活幸福”这一“国之大者”的理念。在接诉即办中，“诉”的主体是社会公众，“办”的主体是各类治理主体，接诉即办改革通过体制机制创新促使治理主体积极推动问题解决，这一过程中始终离不开党的领导。接诉即办改革之所以持续深化、效果显著，直接原因就在于市委对改革的高度重视，“最为重要的要素包括市委主要领导注意力分配、成立专项小组、区委书记/市直部门党组（党委）书记月度工作点评会、压实各级党组织书记责任”。接诉即办改革通过一条热线倾听群众诉求，通过加强党的领导与党建引领办理诉求，从而实现了党的领导与人民当家作主统一的机制化制度化。

接诉即办改革坚持重点论，注重以点带面，以防带治，以重点问题的突破、特殊矛盾的化解带动一般问题的解决。基层社会治理任务重、头绪多、难点多，加强和创新社会治理必须坚持重点论。接诉即办改革坚持系统思维和问题导向，以点带面、标本兼治，以重点问题的解决带动城市治理能力整体提升。以解决疑难复杂问题为重点建立“每月一题”工作机制，基于接诉即办民生大数据分析出的房产证办理难、预付费行业监管、房屋维修、老旧小区改造等12类27个重点难点民生问题，对这些问题加强主动治理、源头治理。以区域治理为导向开展治理类街乡镇专项治理，将诉求最集中、基层治理基础薄弱的街道（乡镇）作为治理类街乡镇开展专项治理，一批群众诉求集中的难点问题和历史遗留问题得到解决。把建立长效机制作为工作重点，通过大数据研究诉求产生的规律，出台针对性措施，通过办好一个诉求，推动解决一类问题。

接诉即办改革坚持在“过去、现在和未来”的动态关系中进行辩证思考，用发展眼光推动历史遗留问题破解。接诉即办本着尊重历史、直面现实的原则，着力破解历史遗留问题，化解现实矛盾，为未来发展预留空间。接诉即办改革将房产证办理难列入“每月一题”工作机制，本着“无错优先”的原则，出台相关政策，推动难题解扣。接诉即办改革以辩证思维应对“难解决诉求”“多数人诉求与少数人诉求”等矛盾，在“过去、现在与未来”的历史视野中寻找答案与破解路径。一些诉求看似是“不合理诉求”，但其历史的成因却值得深入分析研究；一些个性化需求在今天看来是不合理的，未来可能演化成公共需求。接诉即办改革直面问题，通过政策集成、资源聚合、干部担当解决群众长期办不成的关键小事，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。接诉即办不仅是一个解决问题的机制，而且是一个避免问题发生的机制。各级政府部门在解决诉求的过程中，增强了通过制度创新和治理创新减少问题和诉求产生的意识，推动政策制定与执行中尽量减少诉求、避免诉求，真正实现未诉先办。

接诉即办改革通过党建引领基层治理体制机制创新，极大地提升了首都治理效能，增强了人民群众的获得感、幸福感与满意度。贯穿改革始终的系统论、统筹论、辩证法将为进一步推进基层治理体系和治理能力现代化提供方法论遵循。

（本文是首都高端智库重大项目“接诉即办案例研究”、国家社科基金项目“数据驱动下地方政府的民意回应机制创新及政策支持研究”〈项目编号：21BZZ103〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[2]李文钊.北京市“接诉即办”的设计原理[J].前线，2021，（3）.

[3]中国人民大学，北京市党建研究所联合调研组.一条热线撬动的“治理革命”[J].求是，2021，（12）.

[作者简介：鄯爱红，北京市委党校（北京行政学院）高端智库教授；孔祥利，北京市委党校（北京行政学院）高端智库副教授，北京市接诉即办改革研究中心研究员]