构建具有韧性的风险治理与应对体系

【中图分类号】D669 【文献标识码】A

当今世界不确定性因素日益增多。全球碳排放增长引致气候变暖，极端天气频现，人类生存环境面临新考验；新一轮科技革命和产业变革深入发展，以人工智能、移动互联网为代表的新兴技术深刻影响社会生产与生活方式，传统产业、教育、就业面临新的不确定因素；国家间竞争日趋激烈，限制与反限制导致国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂多变，对国家安全造成影响，世界各国应对全球性公共危机的任务艰巨繁重。

面对风险应对与危机管理的新形势，党的二十大报告作出推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定的战略部署，提出统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局。为顺利推进中国式现代化建设，需要深刻认识可能的风险及来源，及时做好风险因素识别与危机预警，建立新发展阶段的风险应对体系，保障我国经济社会持续高质量发展，奠定国家长治久安的基石。

以总体国家安全观为指导把握风险总体态势

居安思危，是我们党治国理政的重要原则。统筹好发展和安全，首先需要树立风险与危机意识，坚定贯彻落实总体国家安全观，将安全发展贯穿国家发展各领域全过程。为此，需要明辨政治安全风险的火眼金睛，保障社会和谐稳定；提升经济安全风险的预警防控能力，维护好经济发展大局；做好军事安全风险、科技安全风险、文化安全风险、社会安全风险的全面风险治理，为统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全提供坚实保障。把握公共安全风险基本态势，要知晓风险考验与战略机遇并存，无论风险演绎格局是“黑天鹅”还是“灰犀牛”事件，要积极构建赋能于新发展格局的新安全格局。要基于国家安全大局，充分认识现代社会各类基本风险及演化态势。

当前，世界进入新的动荡变革期。保护主义、逆全球化思潮明显上升，霸权国家对抗性思维泛起，世界经济发展内生性、结构性矛盾日益显现，大国博弈和地缘冲突加剧全球政治经济风险。全球性问题加剧，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，如乌克兰危机、巴以冲突等国际间的恶性冲突风险增多，一些国家经济矛盾有向社会矛盾转化的趋势，世界和平与发展面临诸多系统性安全风险挑战。

国际形势的动荡给国内经济发展增添诸多不确定性。个别国家以“去风险”之名行“脱钩断链”之实，国际产业链供应链安全面临威胁。国内经济发展有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。与此同时，房地产、财政金融等领域稳定风险叠加影响，确保粮食、能源等领域安全稳定责任重大。但我国发展面临的有利条件强于不利因素，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变，要增强信心和底气，增强忧患意识，有效应对和解决这些问题。

此外，随着科技安全在维护国家安全中的作用和地位不断提升，部分产业关键核心技术受制于人、科技创新体制机制不健全、自主创新能力不强的问题还没有得到根本解决，推进科技、教育、人才融合发展，实现科技自立自强任重道远。

如何推动高质量发展和高水平安全动态平衡，是完善风险应对体系的重要课题，需要积极探究公共安全风险的形成机理、演化规律和治理策略。

现代社会的基本风险因素及演化趋势

现代社会是风险社会，各种风险彼此渗透、错综复杂，传统安全风险与非传统安全风险并存，不稳定、不确定因素导致的风险之间的关联性、跨界性、扩散性成为现代社会风险的主要特点。风险正在成为现代社会不确定性的一部分，比如，数字技术的迅猛发展在促进新型就业形态和行业形态的快速产生的同时，也容易引发超出预期的社会风险。为此，需要树立正确的风险观。一要正视风险，不能允许在风险问题上的任何疏忽大意，否则一些安全风险可能会给人民的生命健康安全造成极大威胁、给社会造成巨大的财产损失和生态破坏。二要积极应对，要认识到风险也是机会的来源或条件，要积极地探索推动“转危为机”，从科技、管理、文化等领域，提升社会系统在灾害环境中承受、适应和恢复的能力，形成具有安全韧性的灾害应急准备以及防灾减灾救灾一体化的应对模式。

在这一过程中，首先要快速识别危机灾害的基本风险因素及其影响要素，科学评估其社会影响。现代社会的风险来源多种多样，它们可以对个体、组织、乃至整个社会产生重大影响。一般而言，风险的来源具体可以归纳为以下四类：

一是自然环境因素导致的风险。自然环境因素主要包括自然事件或力量，即自然力的不规则变化。如全球变暖引发海平面上升、极端天气事件频率和强度不断增加等灾难性后果；臭氧层破坏使过量的紫外辐射到达地面，对人们的健康造成伤害。与自然因素对应的后果是自然灾害和气候风险：包括地震、洪涝、严寒、干旱、海啸、飓风、火山爆发等。这些风险可能造成大规模破坏，对居民和社会基础设施带来人身伤害、经济损失、社区破裂等诸多不利影响。

二是人与社会因素导致的风险。如个人或团体的危险行为（包括过失行为、不当行为以及故意行为）或不作为，可能会使社会生产及人们生活遭受破坏与损失。据统计绝大多数安全生产事故都是人为因素引起的责任事故，例如，某地学校体育馆的坍塌事故，显示了从学校管理者到建筑施工方都缺乏起码的安全风险意识。近年来，动植物流行病、人类流行病、传染病等生物安全与健康风险亦对人类产生重大影响。目前，尤其要重视城市自然-社会复合风险，例如城市化背景下人类活动聚集引起的空气及水环境污染风险、高层建筑的消防安全风险、暴雨导致的城市洪涝灾害风险等。

三是政治经济因素导致的风险。国际政治经济动荡会产生安全风险，如个别西方大国，基于冷战思维，在人员交流、技术转移以及半导体芯片等高技术领域的贸易与投资等进行限制，对全球产业发展与国际经贸合作产生较大影响。同时，国外政权变更、政局动荡也对海外投资、重大工程建设等带来较大风险。从全球供应链看，各种资源及产品的市场供求关系、经济贸易条件等会对经济增长产生较大影响。此外，国内外金融市场震荡，包括利率、汇率异动均可能导致一些国家就业率下降、经济衰退、社会不平等加大等现实社会问题。

四是科学技术因素导致的风险。科技发展的“双刃剑”效应日益突出，人工智能、生命科学、纳米材料等新技术的快速发展和广泛应用，在提高劳动生产率的同时，也加剧了隐私保护、数据安全、伦理道德及环境健康等安全风险，如果不加以合理规范，可能会引发一系列政治、经济和社会问题。如，基于人工智能的“AI换脸”“深度伪造”等技术应用，可能威胁公民人身和财产安全。与此同时，技术谬用和滥用，会对社会公共利益和国家安全构成潜在威胁。因此，需要对各种科技安全风险保持高度的关注与警惕。

现代社会风险的复杂性特征

现代社会风险形成与演化的影响因素众多，相互作用关系复杂，动态性、非线性、不确定性等复杂系统特征明显，对经济社会甚至政治文化都会产生短期或长期的深刻影响，为此需要提前了解风险的演化特征，做到有备无患。

一是风险突发性。伴随现代风险社会的出现，风险的类型越来越多，不但包括政治、经济、文化、环境、技术等领域的风险，还有生态、公共卫生等领域的风险；不但有地区性风险的发生，也有全人类层面的风险出现。很多情况下风险的冲突点与始发点往往没有直接联系，风险的前因后果不再是简单的线性关系，从而难以辨别、难以预测。同时，现代社会风险又具有一定的隐蔽性，由于人们认识的局限或疏忽，难以注意到风险的渐变过程，致使风险及危机事件具有突发性，事发前人们难以对其作出精确的研判，因而造成的危害及影响更大。

二是风险叠加交织。现代社会面临着外部安全与内部安全问题相互交织、传统安全和非传统安全风险耦联叠加、“黑天鹅”事件时常涌现的风险局面，一些显性和隐性风险严重威胁国家安全与社会稳定。现代社会面临的新兴风险，既包括金融、房地产、产业转型、人口老龄化、生态环境污染、食品药品安全等内部领域可能出现的风险，也包括国际经贸摩擦、海洋权益纠纷、边界争端、军事冲突等外部领域可能出现的风险。需要做好在一个更加复杂严峻的环境中谋求和推动自身发展的准备。

三是风险扩散外溢。现代社会各种风险隐患易发多发，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。在日趋复杂的现代社会，需要应对各类风险的冲击，并且极易形成“风险外溢”。这些风险并不固定在特定的边界以内，由于开放性、流动性和连通性增强，风险往往跨界突破空间限制，迅速扩散蔓延。由于人群流动频繁和跨域边界模糊等因素，现代社会的风险会迅速扩大传播和影响范围，有的则会外溢出城市甚至跨越国界，给社会带来难以预估的损失。

四是风险级联效应。社会是多要素嵌合的有机整体，现代社会中风险之间往往具有很强的关联性，初始风险出现后又可能引发次生风险，产生“灾害链”“风险圈”等链式反应。在严重的情况下，风险的“链式效应”会造成整个社会系统失控，在社会其他领域引发次生和衍生危机。从风险的肇因来看，社会多个领域有可能因遭受单一或一连串灾害事件的严重破坏而导致整个系统处于瘫痪状态，为此需要及时透视风险因素之间的级联特征，对风险治理的复杂性做好充分的准备。

五是风险放大效应。现代社会各方面、各领域紧密相联，事物的发展总是关联在一起，风险一旦产生，很容易发生放大效应。这种风险不仅在现实情况中容易放大，而且在舆论传播上也会产生放大效应。例如，技术进步的影响日益深入到社会生活的方方面面，尤其是互联网的发展使人类社会进入互联网社会，网络虚拟社会与现实社会日益重合，使得各种社会风险信息极易传播扩散。在现代信息社会背景下，风险信息特别是“小道消息”在传播过程之中会不断得到加强。个体和社会公众对风险信息的认知结构、解读能力等会影响风险判断，人们对风险的感知会得到放大，导致舆情扩大使风险应对具有较大的不确定性。

构建具有韧性的全社会风险应对体系

随着城市化、工业化、信息化进程的不断推进，各类社会风险也相互缠绕，相互影响。而且其引发的公共安全危机通常是由单一或综合的自然性、社会性和制度性诱因而导致的，具有不确定的时空特征。为此，要做好应对危机与灾害的韧性系统构建计划，运用带有适应性和灵活性的韧性治理手段，开展韧性治理实践，有效地提升社会生态系统对外部风险的适应能力。构建具有韧性的全社会风险应对体系，是现代社会风险治理的有效路径。

首先，树立“大安全”“大应急”“大联动”的治理理念，建立完善风险应对法规体系。增强防范化解重大风险的自觉和担当，推进各行业领域完善风险评估预警法规制度，建立完善国家安全风险评估机制。加强对桥梁等传统基础设施、网络中心等新型数字基础设施的风险评估制度建设，设计韧性适灾社会建设的总体方案，监督、评估和落实各项韧性系统建设规划，构筑具有高抵抗力、适应力以及恢复力的韧性适灾社会。加强安全风险治理标准化建设，积极创造依法治理的风险管理社会环境。

其次，加强多元主体协同治理，建立完善风险应对组织体系。充分发挥好各级应急管理政府部门在风险治理中的监督领导作用，加强政府与公众的风险沟通，利用好互联网与社交媒体平台的传播效用，形成政府、企业、社区、公众多元主体共同参与的风险治理体制机制。进一步健全完善各类风险会商研判工作机制，构建跨部门、跨层级、跨领域的风险评估机制，精准研判各类灾害及次生、衍生灾害风险，有效推演各类安全风险发生发展与传导演变趋势，打造政府、社会组织、市场、民众协同参与危机与灾害风险防控应对的韧性治理体系。

再次，动态优化韧性治理，打造风险应对技术体系。将风险治理系统的结构韧性与功能韧性并重，不断提升从危机与灾害中学习的能力，持续更新、优化治理体系建设方案。加强大数据、物联网、人工智能等新技术的应用，积极发展智慧化、网络化和数字化的风险治理模式，建立健全数据安全治理体系，提升对风险的快速感知、研判及应对能力。推进安全风险监测预警手段的科技创新和相关应急产业发展，进一步强化临灾预警和风险提示，促进风险防控策略由“应急处置型”向“识别研判型”转换，提升面向未来风险的综合防范水平。

最后，增强全社会的风险防控意识，打造风险应对文化体系。加强由风险识别、风险评估、风险预警、风险控制、应急处置等环节构成的全过程、全手段风险治理体系建设。推进安全风险宣传教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，大力增强公众的风险意识与应对能力。推动风险管理师等职业资格的培养与认定工作。既要重视灾害发生后次生、衍生风险信息，更要关注成灾之前苗头性、趋势性的前兆风险信息，积极开展灾害隐患排查、监测预警和转移避险准备。加强预防与控制有效融合，对致灾风险因子进行精准辨别、判断和归类，完善危机灾害应急预案体系，不断提升灾后社会资源的恢复能力。

当前，我国正进入战略机遇和风险挑战并存的阶段，要辩证认识、全面把握国内外发展大势，增强风险与危机意识，做好应对各类风险挑战的充分准备。只有增强忧患意识，坚持底线思维，居安思危、未雨绸缪，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的动态平衡、良性互动，才能有效防范化解现代化进程中的各类风险挑战。以不断完善韧性治理的风险应对体系的“不变”，有力应对现代社会风险复杂严峻的“万变”，不断增强国家安全保障能力和抵御风险能力，为高质量发展、扎实推进中国式现代化提供坚实的安全保障。

（作者为武汉理工大学安全科学与应急管理学院教授、博导；武汉理工大学安全科学与应急管理学院博士研究生朱俊华对本文亦有贡献）

【注：本文系2020年国家社会科学基金项目“多源数据融合的特大城市传染病疫情风险早期评估与危机预警研究”（项目编号：20BGL252）阶段性成果】

【参考文献】

①陶希东：《韧性体系建设：全球大城市风险化趋势下的应对策略》，《南京社会科学》，2022年第10期。

②刘跃进：《论国家安全领域的七个统筹》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第6期。

③赵玲玲：《特大城市突发事件风险识别的现实困境与优化路径——基于政府风险治理的逻辑调适》，《中共杭州市委党校学报》， 2022年第2期。

④龚会：《包容性治理视野下政府风险治理的内在逻辑及机制建设》，《决策与信息》，2021年第8期。

⑤易承志、黄子琪：《风险情境下城市韧性治理的逻辑与进路——一个系统的分析框架》，《理论探讨》，2023年第1期。