黄江松：提高超大城市精细化治理水平 开创新时代首都发展新局面（3）

三、超大城市精细化治理的北京实践

新中国成立70多年来，北京市基层治理改革的实践可分为四个阶段。第一阶段，新中国成立初期，基层治理的探索期。这一阶段的基层治理以单位制为主，以街居制为辅。第二阶段，从1983年到1997年，街居制的发展期。这一阶段，单位制在弱化，街居制在强化。第三阶段，从1998年到2016年，以提高城市管理水平为核心，推进基层治理改革。第四阶段，从2017年至今，以人民为中心推进基层治理改革。这一阶段的着力点是党建引领、多元共治、赋能基层。

（一）打通抓落实“最后一公里”

2017年1月，平谷区率先摸索出一套各部门联合执法的“乡镇吹哨、部门报到”工作机制，要求相关执法部门必须在乡镇“吹哨”后30分钟内“报到”，并将执法主导权下放到乡镇。2017年9月，北京市委常委会决定，将平谷区的经验做法总结提升为“街乡吹哨、部门报到”，并作为2018年全市“1号改革课题”，向16个区选点推广。2018年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》。会议指出，北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法。

“吹哨”是指三种哨：综合执法哨、应急处置哨、重点工作哨。综合执法哨，即针对城乡治理乱象、需要综合执法的问题，明确街乡承担主体责任，赋予其吹哨权力，以快速调动执法、行政的力量和资源，促进执法协同，推动联合执法向综合执法转变。应急处置哨，即针对消防、防汛、地下管线等应急处置事项，整合各类政府服务管理资源，实现快速反应、合力应对。重点工作哨，即针对拆除违建、群租房、开墙打洞等重点工作，明确街乡可以吹哨，以确保各类重点问题在基层一线得到解决。“报到”是指三个方面的报到：区职能部门、执法队伍到街道乡镇报到；驻区党组织和在职党员回属地街乡、社区（村）报到；街道干部到一线、到社区报到。

在“吹哨报到”基础之上，2019年1月1日开始，北京市推行以“接诉即办”为牵引的超大城市治理新机制。群众的诉求就是哨声，报到就是向群众报到。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验。据2022年底发布的《北京党建引领接诉即办改革发展报告》显示，“接诉即办”改革以来，12345市民服务热线共受理群众诉求1亿余件，解决率、满意率在原有基础上分别提升了41个百分点和30个百分点。2023年1月1日0时至2023年12月31日24时，12345热线共受理群众反映2143.8万件，诉求解决率、群众满意率分别达到95.5%和96.1%。

2017年以来，北京市基层治理改革立足探索超大城市基层治理规律。第一，坚持党建引领的中国特色治理。“接诉即办”改革，突出加强党的领导，设立“接诉即办”改革专项小组，在市委全面深化改革委员会领导下，负责全市“接诉即办”改革工作的顶层设计、统筹谋划、整体推进。市委将“接诉即办”作为各级党委“一把手”工程，做到“书记抓、抓书记”。各级各部门普遍结合实际，成立领导机构、专项小组或工作专班。组织、纪检等党委工作部门也根据各自职能定位参与到“接诉即办”中，把“接诉即办”工作情况纳入各级领导班子和领导干部考核考察、开展专项执纪问责监督，为压实各方治理主体责任提供有效的激励和约束。

第二，坚持赋能基层的体制机制创新。北京市在“接诉即办”改革中，坚持把街乡作为推进基层治理体系和治理能力现代化的基本单元，牢牢抓住街乡这个“牛鼻子”和“突破口”，推动权力向街乡下放、资源向街乡聚集、力量向街乡下沉、责任在街乡压实。北京市建立以接诉响应率、问题解决率和群众满意率为基本指标的“三率”考评机制，每月对各街乡、各区、市级部门、承担公共服务职能的企事业单位进行考评，并通报排名。

一是条块关系的机制创新。在街乡和区政府的条块关系上，如何实现机制创新？深化“一支队伍管执法”改革，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化街道统一指挥和统筹协调职责，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以街道名义开展执法工作，并接受上级主管部门的业务指导和监督，逐步实现一支队伍管执法。

推动基层管理资源和工作力量向网格下沉，建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。全面推广街巷长、“小巷管家”做法，将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化体系“组团式”管理，统一调度使用。

改革基层考核评价体系。健全由区委区政府统一组织，以辖区居民满意度为主、以社区和职能部门评价为辅、监督检查和第三方评估相结合的街道工作考核评价机制，职能部门不再单独考核。区委区政府要加强对职能部门落实“街乡吹哨、部门报到”工作情况的督查，并作为重要内容纳入绩效考核。街道定期组织驻区单位和居民代表对区级职能部门及其派出机构进行考核评价，考评结果占被考核部门绩效权重的比例不低于三分之一，同时作为干部人事任免、调动、奖惩的重要依据。

在街乡和市级部门的条块关系上，如何实现机制创新？北京市坚持下抓两级，市委抓到街乡、区委抓到社区（村），实现治理重心下移、权力下放、力量下沉。北京市特别强调要实现市区部门围着街乡转、街乡围着社区转、党员干部围着群众转。

以解决疑难复杂问题为重点建立“每月一题”工作机制。2021年，北京市建立“每月一题”机制。“每月一题”源自市民诉求，落脚于解决诉求背后的疑难复杂问题。2021年的“每月一题”聚焦市民诉求集中的12大类27个问题，比如房产证难办问题、小区充电桩安装难问题、普惠幼儿园入园问题、共享单车乱停乱放问题等。2022年的“每月一题”聚焦17个问题，比如老楼加装电梯问题，以及2021年延续下来的房产证办理难问题、居住区电动自行车集中充电设施建设问题等。2023年的“每月一题”聚焦17个高频的共性难题。以解决采暖季集中供暖不热问题为例，2022年和2023年连续两年都在集中治理这一问题。2023年，为了更好地解决集中供热的问题，北京市在采暖季来临前对西城、海淀、石景山、门头沟、昌平和密云6个区8个集中投诉小区开展供热专项治理，通过“包区到人”、“一区一策”的治理方式，有针对性地改善供热问题。治理后，诉求量下降明显。

二是以区域治理为导向，开展治理类街乡镇的整治提升。针对治理类街乡镇，进行上下协同、系统治理、构建治理闭环的顶层设计。上下协同体现在，由市“疏整促”专项办统筹推动，市级部门出政策，各区级部门加强区级统筹，街乡镇和社区（村）提升治理能力，涉及的重点单位和企业落实责任。系统治理体现在，市级层面制定治理类街乡镇整治提升年度工作计划，形成治理类街乡镇的“一方案”“四清单”的工作模式，包括工作方案、资金项目清单、任务事项清单、政策需求清单、需上级支持的事项清单。构建治理闭环分为三个阶段：未进先治阶段、治理阶段、退出指导阶段。在达标退出后，这些街乡镇依然要接受上级指导。

以望京小街的治理为例。望京小街所在的望京街道曾被列入“治理类街乡镇”。治理前的望京小街存在供需错配、商业品牌相对低端、业态比较传统、时尚活力不足等问题。在治理过程中，经过10余次区级层面的小街治理调度会，上百次的街道级“吹哨报到”，交通秩序、垃圾分类、施工管理、餐饮及商户规范管理等一系列重点难点问题得以有效推进解决。2020年8月，望京小街正式向市民开放。改造后的望京小街，有了焕然一新的靓丽容颜，原来的柏油路、乱停乱放的车辆、广告牌等设施消失不见，取而代之的是一条欧式风貌且干净整洁的步行街。

（二）背街小巷的整治提升

2017年，北京市出台了《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019年）行动方案》。方案提出“十无”整治标准，包括“无乱停车、无私搭乱建，无开墙打洞，无违规出租，无违规经营，无凌乱架空线，无堆物堆料，无道路破损，无乱贴乱挂，无非法小广告”。

西城区在全市治理方案的基础上，制定了《西城区街巷胡同整治提升三年行动计划》，提出“十有”标准。“十有”是指每条背街小巷有政府代表——“街长”和“巷长”、有自治共建理事会、有物业管理单位、有社区志愿服务团队、有街区治理导则和实施方案、有居民公约、有责任公示牌、有配套设施、有绿植景观、有文化内涵。西城区优化提出“十有十无一创建”新标准，首创了在背街小巷实施多元主体协同共治的机制，把街巷长、社区共建理事会、志愿者团队、物业公司等有机组织起来，从而使背街小巷整治提升真正从城市管理变为城市治理。

2020年初，北京市出台了《背街小巷环境精细化整治提升三年(2020-2022年)行动方案》。方案明确提出，接下来的背街小巷环境精细化整治提升分为达标、精治、维护三大类。其中达标类指未达到“十无”标准的背街小巷，加大整治提升力度达到“十无”标准，再实施精细化整治提升。精治类，指已达到“十无”标准的背街小巷，将继续开展精细化整治提升，实现“五好”标准。“五好”即公共环境好、社会秩序好、道德风尚好、同创共建好、宣传氛围好。维护类指拆迁滞留区、城乡结合部地区的背街小巷，将通过加强日常维护管理，保持干净整洁。

2023年2月，北京市印发了《深入推进背街小巷环境精细化治理三年（2023-2025年）行动方案》，标志着第三轮背街小巷环境治理三年行动正式拉开帷幕。新一轮背街小巷环境精细化治理要根据街巷基础现状，实施分类治理、持续推进，分为达标街巷、优美街巷、精品街巷。达标街巷达到“十无”标准，优美街巷达到“十无五好”标准，精品街巷达到“十无五好四有”标准。“四有”指的是，历史文化有传承、绿化美化有品质、生活休闲有空间、便民服务有配套。按照新三年行动方案的要求，全市5393条背街小巷，将按照精品、优美、达标街巷标准，分类治理、持续推进。通过打造一批精品、优美街巷，示范带动全市背街小巷层层递进、深化提升、精细治理，实现市容环境面貌整体提升。

党的十八大以来，北京市深入践行习近平总书记关于超大城市精细化治理的重要论述，努力探索超大城市精细化治理的路径，形成生动实践，城市治理水平不断提高，书写了中国式现代化的北京篇章。