习近平法治思想的实践要求（3）

二、授权原则与公权力的法律边界

习近平总书记指出：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”任何国家机关的权力都有法律边界。在计划经济体制下，我国政府包办了几乎所有社会事务，可以说是“全能政府”，拥有无限权力。经过四十多年的改革开放，我国政府逐渐将权力让渡给个人、社会、企业，因此我们才有必要探讨政府权力的法律边界。

政府权力是宪法法律赋予的，界定公权力的法律边界的原则是“法有授权即可为，法无授权不可为”。相对的，个人权利也有法律边界。有人说，个人权利也是宪法法律赋予的，这是错误的。任何人都有做人的权利，宪法法律不过是将其法定化，也就是说，宪法法律确认了我们的权利。因此，界定个人权利的法律边界的原则是“法无禁止即自由”，法律禁止的不能做，法律没有禁止的都可以做。因为公权力的来源与私权力的来源不同，所以界定边界的原则不同，二者不可混淆。

对于公权力来说，授权原则一定程度上可以等同于限权原则。授予权力同时也暗含着限制权力的意义，据此我们可以推论出有限政府原则，所有的公权力都要在授权范围内。再进一步，我们还可以推论出越权无效原则，所有国家机关在没有获得宪法法律授权的情况下所作出的任何行为在法律上都是无效的。

近年来，我国推行地方各级政府工作部门权力清单制度，把分散在不同的法律、法规、规章等赋予政府的权力集中到一个清单上。给政府权力列的清单，属于正面清单，呈现的是政府能干的事情。如果给个人权利列清单，则只能是负面清单，呈现个人不能干的事情。我国有两部法律对行政机关的越权作出规定，一是行政诉讼法，二是行政复议法。国家机关的领导在作出任何决定之前，都要先想一想宪法法律有没有授权。

三、遵循比例原则

（一）手段的妥当性

在具体工作当中，一方面我们要关注推行一项工作的目的是否正确，另一方面要思考手段或措施能不能达到目的。如果采取的手段或措施不能达到目的，那么这种手段或措施就可能涉嫌违法。比如，机动车限行这项规定是否合法？机动车限行是一种手段，限制的是财产的使用权，这种手段是否合法要看目的。如果是以改善空气质量为目的，则必须要有科学依据做支撑，即造成雾霾的主要原因是汽车尾气排放的科学依据。另外，限行也是为了缓解交通拥堵，这个目的通过限行自然可以达到。所以，领导干部在开展工作时，既要考虑目的是否正确，也要检验手段是否能达成目的。

（二）手段的必要性

这一项在实践中很容易被忽略。在遵循了手段的妥当性原则后，假如有多种手段可以达成目的，那么我们应当选择对当事人损害最小的手段。在具体工作实践中，经常出现小过重罚的现象。如何避免这种现象的出现，《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”第八条规定：“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”比如，原本查封1000万就可以达成目的，但是相关机关却查封了5000万，多出来的4000万便属于扩大强制执行范围。《中华人民共和国突发事件应对法》第十条规定：“突发事件应对措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效。”

最高人民法院在汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局一案的判决中，即体现了行政主体实施行政行为应当遵循比例原则的思想和理念。该案情况是：汇丰公司在尚未全部取得建设工程规划许可证的情况下，在哈尔滨市中央大街建成一栋九层的建筑物，受到哈尔滨市规划局处罚，汇丰公司不服提起行政诉讼。黑龙江省高院一审经审理后认定，哈尔滨市规划局处罚显失公正，判决对市规划局的具体行政行为予以变更，减少了拆除面积，变更了罚款数量。哈尔滨市规划局不服一审判决，提起上诉。最高人民法院在终审判决中指出：“规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。而上诉人所作的处罚决定中，拆除的面积明显大于遮挡的面积，不必要地增加了被上诉人的损失，给被上诉人造成了过度的不利影响。原审判决认定该处罚决定显失公正是正确的。原审判决将上诉人所作的处罚决定予以变更，虽然减少了拆除的面积和变更了罚款数额，但同样达到了不遮挡新华书店顶部和制裁汇丰公司违法建设行为的目的，使汇丰公司所建商业服务楼符合哈尔滨市总体规划中对中央大街的规划要求，达到了执法的目的，原审所作变更处罚并无不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项、第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”

（三）利益均衡性原则

我们在作决策时要考虑得失，可以为了大利益放弃小利益，但不可以为了小利益放弃大利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的两种情况：一是依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；二是轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。我们经常讲“有错必纠”，但在利益均衡性原则看来，有错不一定要纠正，要综合考量纠错的成本和收益之间的关系。

四、诚信政府与信赖利益保护

个人要讲诚信，国家机关和领导干部更要讲诚信。从政的首要要求是政治诚信，能力是次要的，国家机关应该带头讲诚信。

关于建立诚信政府，很多文件都有明确要求。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》指出，健全政府守信践诺机制；建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度。《优化营商环境条例》第三十一条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。

诚信政府和信赖利益保护原则是一体两面的关系，讲诚信的一个重要表现就是信赖利益保护。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。“补偿”和“赔偿”的区别主要在于发生的原因，如果是由于国家机关的行为违法，则给予赔偿；如果行为合法，则给予补偿。

第一，公权力的行为只有在特定情况下才能变更。如果特定的情形没有出现就变更了，那么这个变更无效，要恢复原有状态；如果不能恢复，则需要承担相应的补偿或赔偿责任。一种情况是，第一个行为是合法的，变更行为本身也是合法的，这种情况下造成的损失要承担补偿责任。因为当事人相信公权力不会改变，才附加了信赖利益，改变后造成信赖利益损失，所以公权力机关要承担补偿责任。另一种情况是，第一个行为或变更行为是违法的，这时候公权力机关要承担赔偿责任。比如，行政协议的变更，行政机关在出现法定事由的情况下可以单方面变更或解除行政协议，如造成一定损失要承担补偿责任。若没有出现法定事由，单方面的变更或解除就是无效的，要恢复原有状态，如果无法恢复造成一定损失，要承担赔偿责任。

第二，在用新规则替代旧规则时，要充分考虑到原有规则受益者的利益。通常在实践中采用“新人新办法，老人老办法”进行过渡，如果无法采用这种办法，则需要有一个过渡期。比如学法律的人要参加考试，最初叫律师考试，后来叫司法考试，再后来叫统一法律职业资格考试。原来只要是大学毕业无论什么专业都可以参加考试，后来改为只有学法律的人才能考。这种规则的改变至少要提前一到两年发布通知，不能临近报名才发通知。

第三，在新旧法衔接的情况下，若要追究责任，就要重新澄清原则。当事人的行为发生在执行旧规定时期，追责时新规定已然生效，此时原则上按照新规定处理，但如果执行旧规定对当事人有利则依旧规定处理。比如，依照旧规定，应罚当事人2000元，按照新规定处理却要罚5000元，这时只罚2000元。如果旧规定罚得重于新规定，则按照新规定处理。

第四，新法原则上不具有溯及力。在某一领域颁布新规定后，新规定只对其生效以后的行为有效，不适用于此前的行为。比如，在当前的法治环境下，我实施了某一合法行为，第二天新颁布一个规定，认为这种行为违法。这种情况下，这一新规定无法追究我之前的行为。但有一种情况例外，《中华人民共和国立法法》第一百零四条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

第五，废止旧法通常不具有溯及力。比如，某一规定适用了十年后被废止了，那么这一规定的效力到废止当天，而不是说完全推翻该规定十年来保护的利益。否则的话，任何人依法获取某种利益都会忐忑，担心某一天不再受到保护。

习近平总书记多次强调，在“四个全面”中，全面依法治国具有基础性、保障性作用。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：婧雅