免罚暖企传递法治温度

2024年3月，北京市东城区崇文门外街道办事处综合行政执法队队员在日常巡查中发现，某饭店未按规定设置生活垃圾分类收集容器。执法人员立即查看巡查系统，确认这是该饭店一年内首次涉嫌此类违法行为，危害后果轻微，便对饭店告知了整改要求，并对负责人进行了普法教育。两天后，饭店完成整改，执法人员依法送达了《不予行政处罚决定书》，免除罚金3000元。这一幕，正是东城区持续深化“免罚慎罚”制度落实的一个缩影。

“免罚慎罚”制度要求行政机关应对轻微违法或初次违法行为免予或谨慎处罚，为市场主体营造宽松的经营环境。东城区作为全国法治政府建设示范区，为持续优化法治化营商环境，深化落实“免罚慎罚”制度，以制度创新推动执法理念从“以罚代管”向“以教促改”转变，为首都功能核心区经济高质量发展注入了新活力。

困局：传统执法存隐忧，营商需求呼唤新路径

过去，行政机关与市场主体之间的关系常常被形容为“猫鼠游戏”。行政机关时常陷入“以罚代管”的思维定式，企业则在频繁的执法检查、行政处罚中疲于应付，不堪重负。这种“以罚代管”的执法方式，不仅让企业苦不堪言，也让政企关系陷入了“罚得越多，企业越怕，矛盾越深”的恶性循环。

旧有的“以罚代管”模式，往往把大量的执法资源消耗在检查和处罚上，对公共安全、食品药品安全、生态安全、生产安全等重点领域难以实施有效监管，不利于为市场主体营造优良的营商环境。东城区某餐饮企业负责人的一句话让人印象深刻：“罚得再多，问题还是存在，企业还是不知道怎么改。执法如果只停留在罚款上，那和收税有什么区别？”这道出了许多市场主体的心声——他们需要的是指导，而不是简单直接的处罚。

2022年，北京市推进依法行政工作领导小组办公室印发了《关于全面推广轻微违法免罚和初次违法慎罚制度的指导意见》，为贯彻落实“免罚慎罚”制度指明了方向。东城区司法局立足区情实际，牵头制定了一套反映区域经济特征的免罚事项总体清单。通过这一抓手，探索执法与服务并重的新路径，切实提升监管质效。

破局：以清单为引领，让柔性执法落地生根

2024年2月，东城区司法局牵头整合了市级各执法部门的免罚事项，率先推出《东城区营商环境领域不予行政处罚事项总体清单（1.0版）》，成为全市首个区级落实层面的免罚事项总体清单。清单收录了贴合营商环境领域的393个具体事项及其适用条件，覆盖市场监管等15个重点执法领域，既为执法人员提供了清晰的操作指引，又为市场主体明确了行为方向。

清单发布后，东城区司法局迅速行动，牵头组织各执法单位规范推进制度落实。2024年4月，某餐饮企业因对油烟处理装置疏于管理，导致油烟超标排放。执法人员通过监测“非现场监管数据”发现后，立即与企业沟通，指出问题并协助其制定整改方案。几天后，企业按要求完成了整改，没有产生危害后果，执法人员依法对其作出了不予行政处罚决定并进行警示教育，免除罚金5万元。企业负责人说：“执法人员不仅没有简单罚款，还手把手教我们怎么整改。这样的执法，才能真正帮助我们依法合规经营。”

监督机制的完善也为制度落地提供了有力保障。东城区司法局定期召开营商执法专题会议，征集典型案例，加强执法单位内部交流。按季度发布行政执法工作通报，分析执法数据，指出存在问题并提出改进要求。同时，通过案卷评查和专项业务培训，进一步提升执法人员的办案能力，确保每一项免罚决定都经得起检验。

然而，“免罚慎罚”并不意味着“一放了之”。不予行政处罚的前提是要符合法定免罚条件，对拒不整改或整改不到位的主体依然要严格处罚。而“免罚慎罚”的适用范围只限于柔性处置危害性不大的初次违法或轻微违法行为，对于重点领域的严重违法行为，仍要坚持严厉打击。

新局：从实践到成效，收获了又一“东城样板”

经过一段时期的实践，东城区“免罚慎罚”制度落实取得了明显成效。截至2024年底，全区各执法单位共作出不予行政处罚决定1416件，相应免除罚款2000万元。这一做法能否提升企业的“体感温度”还要看企业主的评价。2024年东城区优化营商环境满意度调查报告显示，市场主体对东城区执法监管工作的满意度达到了99.1%，其中非常满意占比为95%。某企业负责人在电话调查时说：“现在我们直接收到的不再是冷冰冰的罚单，而是手把手的指导和服务。原来执法也可以这么有温度，我感觉变化非常大。我给东城区的执法人员点赞！”

东城区“免罚慎罚”制度的实践成效得到了市级部门的肯定。在北京市2024年度营商环境改革创新案例评选中，这一举措被评为“最佳实践案例”。专家点评指出：“东城区以执行地区性清单的做法统筹落实市级各执法部门免罚事项，切口虽小，但有效推动了‘免罚慎罚’制度落地，促进了基层执法从‘以罚代管’转向‘以教促改’，具有较强的复制性和推广价值。”2024年12月25日，在北京市法治政府建设新闻发布会上，这一“东城样板”又作为全市唯一的区级法治政府建设创新案例进行介绍。

从“以罚代管”到“以教促改”，这份答卷的背后，是行政执法理念的重塑，是基层治理逻辑的升级。展望未来，东城区将继续深化落实“免罚慎罚”制度，优化清单事项，完善执法服务流程，强化案前整改，进一步推动法治化营商环境建设迈向新高度。

（作者简介：周环，北京市东城区司法局党组书记、局长）