安树伟：以人民城市理念推动城市治理现代化（2）

二、北京城市治理的历程与成就

（一）北京城市治理的历程

新中国成立70多年来，北京城市治理始终围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”的时代命题，结合不同历史时期的发展任务，经历了从政权稳固到经济转型、再到高质量发展的阶段性跨越。这种变迁既有国家发展的时代印记，更始终贯穿着以人民为中心的政治底色，逐步形成了与超大城市功能定位相适配的治理体制机制。

北京城市治理的进程大体上可以分为三个阶段。第一个阶段是1949年至1978年党的十一届三中全会前，核心是筑牢根基、保障民生；第二个阶段是1978年党的十一届三中全会后到2012年党的十八大前，这是经济转型与治理模式探索阶段，核心是创新突破、回应需求；第三个阶段是2012年党的十八大后至今，这是首都功能定位新发展与精细化治理的阶段，核心是践行首善标准、实现高质量发展。

1.第一个阶段：筑牢根基、保障民生

这一阶段城市治理实践主要围绕两条主线展开，一条主线是政权体系的构建，1954 年《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》出台，进一步确立了“街居制+单位制”的底层治理框架。另一条主线是实现生产型城市转型，也就是由消费型城市转变为生产型城市，优先发展重工业。1953年，北京提出了《改建与扩建北京市规划草案的要点》，在已有工业用地基础上，部署了6个工业区，同时注重自来水、煤气、公共交通等公共服务普及，以满足民众基本生活需求。这一阶段后期，治理思路开始出现调整。1973年明确新建工厂安排至远郊区，对难治理污染企业实施外迁或转产，体现了对环境与民生关系的重视。

总体来看，这一阶段的治理虽然以“生产优先、秩序优先”为特征，但“以人民为中心”的底色已然显现，从扫盲运动到公共卫生改善，从住房建设到就业保障，都是为了让民众“有饭吃、有房住、有保障”，筑牢了城市治理的民生根基。

2.第二个阶段：创新突破、回应需求

这一阶段是经济转型与治理模式的探索阶段。党的十一届三中全会后，北京治理重心转向“经济转型升级，完善城市功能”，人民城市理念从“保障基本民生”向“满足多元需求”转变。

经济转型与功能优化。1983年，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》的批复中指出，北京是全国的政治中心和文化中心，强调要保护生态环境，其治理思路从“重工业”向“多功能协调”转变；1993年，国务院对《北京城市总体规划（1991年-2010年）》的批复，进一步明确“北京不要再发展重工业”，强调“市区建设要从外延扩展向调整改造转移”。

治理模式从“管理”向“治理”转型。2004年，北京市东城区首创“万米单元网格城市管理模式”，开启网格化精细化治理先河；2005年，依托数字化手段建立城管监督、公共服务、治安防控一体化信息管理机制，推动治理重心下移；2009年，启动社区规范化建设。

城市治理的法治保障同步完善。这一阶段通过产业转型与治理创新的双向发力，逐步破解了单一生产型城市的发展局限，回应了民众对“环境改善、服务提升”的多元需求。

总体来看，这一阶段的城市治理突破了政府单一主导的局限，开始引入市场、社会力量，关注效率与公平的平衡。比如，网格化管理既提升了执法效率，又通过“民情日记”收集民众诉求，体现了“治理为民”。

3.第三个阶段：践行首善标准、实现高质量发展

这一阶段是首都功能定位与精细化治理的阶段。党的十八大以来，在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确北京“四个中心”的城市战略定位的指引下，城市治理进入“疏解功能、精细治理、协同发展”的新阶段，核心是围绕首都功能优化，破解“大城市病”，提升民众获得感。

治理模式向精细化、服务型深度转型。2018年，北京将“街乡吹哨、部门报到”作为“1号改革课题”在全市推广。2019年启动“接诉即办”机制。2024年，北京12345热线共受理市民反映2419.5万件；诉求解决率和满意率分别达96.7%和97%。2022年推进“回天有我”实践创新，深化基层治理机制完善。

总体来看，这一阶段的治理始终紧扣“首都功能+民生需求”双重目标，通过功能疏解优化空间布局，通过精细服务回应民众关切，实现了从“规模扩张”到“质量提升”的根本转变，彰显了人民城市理念在超大城市治理中的生动实践。

回顾北京70多年的城市治理历程，我们能清晰地看到一条人民城市理念引领北京治理的逻辑主线。人民城市理念从“保障基本民生”到“满足多元需求”，再到“实现高品质生活”；治理模式从“政府单一主导”到“多元协同共治”。从1949年的“街居制”保障秩序，到2004年的“网格化”提升效率，再到“接诉即办+智慧治理”精准回应民生，北京的实践证明，超大城市治理的核心密码始终是“把人民放在心中最高位置”。

（二）北京城市治理的成就

北京市始终围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”的核心命题，以疏解非首都功能、防范化解“大城市病”为重要抓手，通过一系列精准施策与系统推进，在首都功能强化、科技创新、污染防治、体制机制等方面取得显著成效，有效的超大城市治理体系不断形成与发展。

1.首都功能显著增强

北京牢牢把握“新时代首都发展，本质上是首都功能的发展”。通过科学规划推动城市功能重组，建立完善的功能设施体系与空间保护措施，为中央政务提供高效优质服务。文化中心建设持续深化，文化产业向融合化、高质量方向发展，文化软实力不断增强。国际交往中心功能进一步夯实。非首都功能疏解取得突破性进展，大批量一般制造业企业、区域性批发市场和物流中心有序退出。

2.科技创新全面跃升

数字经济、科技创新成为核心增长引擎。单位地区生产总值能耗持续下降。科技创新中心建设成效突出，中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区发展持续推进，成为全国科技基础设施最集中的地区之一。同时，在基础研究和战略高技术领域实现全球领先突破，诞生了一批具有国际影响力的创新成果。创新生态持续完善，研发投入与成果转化能力强劲。科技体制改革不断深化，构建起充满活力的创新生态。

3.污染防治力度空前

大气污染防治成效显著，空气质量全面优化。2024年，北京市PM2.5年均浓度为30.5微克/立方米，连续四年稳定达标；空气质量优良天数为290天，占比79.2%。交通与水环境治理同步推进，电子收费和停车位分时共享技术制度全面推广。2024年，全市监测五大水系河流共计105条段，其中优良水质河长占比87.2%。生态系统质量稳中有升，“双碳”工作成效突出。2024年，北京全市森林覆盖率为44.95%，城市绿化覆盖率为49.84%，人均公园绿地面积16.96平方米；全市生态环境质量指数（EI）为71.4。首都功能核心区、中心城区和平原区EI继续保持良好水平。生态涵养区持续保持生态环境优良。2024年，全市集中建设区绿视率为26.98%，绿视率是指在人的视野范围内林草花水田等生态要素所占比例。平谷、大兴和海淀绿视率居全市前三名，其中平谷绿视率最高，达到 30.70%。与此同时，北京市碳排放量自2012年达到峰值后持续稳定下降，率先打造碳中和示范区。

4.城市治理机制逐步优化

北京市以精细化管理为抓手，背街小巷整治深入开展，生活垃圾分类成为新的文明习惯。通过城市景观改造与市郊铁路有效利用，城市美观度与秩序性大幅提升，部分曾受“城市病”困扰的胡同小巷成为“网红打卡地”。北京市严格落实习近平总书记关于老城保护的重要指示，制定强制性专项规划，在保护古城的基础上改善人居环境，部分古老街巷居民生活水平显著提升。

“接诉即办”成为超大城市治理的“首都样板”。从2019年北京推进“接诉即办”治理创新到2024年，12345热线受理群众和企业反映1.5亿件，诉求解决率从53%提升到97%，诉求满意率从65%提升到97%。“接诉即办”既解决了群众身边的关键小事，也攻克了城市治理的难点大事，群众获得感幸福感安全感进一步增强。“接诉即办”推动了政府服务的供给侧结构性改革，建立起以群众需求为导向的公共服务资源配置新模式。北京正大力推进“接诉即办”向“未诉先办”目标迈进。

（三）北京城市治理的基本经验

第一，坚持党的领导。这与中国特色社会主义政治制度是密切联系的。

第二，坚持以人民为中心。以人民群众对美好生活的向往为发展目标，为人民提供更舒适的生产生活环境、更宜居的自然生态环境、更现代多元的发展环境、更包容温馨的城市氛围，确保人民在城市中获得更多收获、更多满足、更多幸福。

第三，坚持遵循基本规律和基本理念。基本规律是城市治理的一般性规律，基本理念是科学化、精细化、法治化的治理理念。

第四，坚持智慧化治理。强化科技应用与现代化手段，优化公共资源和各项服务。