马宝成：取消农业税后乡村治理的路径选择（2）

三、取消农业税后的村庄建设

村庄建设是一项复杂的系统工程。取消农业税后，村庄建设面临一些突出问题，如村级收入、村级债务、土地权益、农民收入增长等等，这是当前和近期内必须首先考虑解决的。从长远来看，村庄建设主要是解决政治领域内的问题，通过制度建设来规范村庄治理结构，提高村级治理的绩效。

（一）村庄建设的近期目标

村庄建设的近期目标是解决取消农业税后村庄面临的突出问题，主要包括以下方面。

第一，提高支农资金的效益。近年来，中央财政逐年加大了支持农村发展的力度，支农资金从不同的渠道流向农村。但是由于缺乏管理，支农资金的效益受到了不同程度的影响。主要表现为：一是财政支农资金中间截留现象严重。目前全国财政支农资金挤占、挪用的90%以上发生在县乡两级。[4] 二是财政支农资金投入渠道多，资金分散，部门多头管理、各自为政，难以形成合力。中央政府各部门之间以及部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。三是政府支农资金重视大项目、忽视小项目，对农民急需的水利和道路等中小型基础设施建设的支持力度远远不够，造成农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。针对这些问题，必须建立科学合理的支农资金管理运行机制，整合财政现有各项支农资金，优化投入结构，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题，提高支农资金的效率。[5] 一是统筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。要根据财政支农的目标和重点，逐步改变财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。其次，长远的政策选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合，按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉。二是实行直接集中支付方式，保证财政支农资金足额、安全、及时到位。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政——金融——农民的“一条线”资金运行轨迹，有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。三是改变财政转移支付方式，把以村为单位下拨转移支付资金改为以村人口为基数核算标准，保证人口多的村所得到的转移支付资金多于人口少的村，体现财政支农的公平性。

第二，妥善处理村级债务。有效化解村级债务是当前村庄建设的一项重要任务，解决这个问题的关键在于政府化解乡村债务的决心。根据《学习时报》刊登的一篇文章提供的数据，2004年全国公车消费为4085亿元，公款吃喝2000亿元，公费出国3000亿元，“三公消费”近1万亿元，是中央财政支农资金总量的3倍。从资金来源上看，如果政府下定决心解决乡村债务问题，那么，通过相关政策的运用从“三公消费”中挤出一部分来，应该是比较容易的。乡村债务的化解要遵循一定的原则，严格按照该程序来处理。建议在清理回收债权的基础上，对剩下的乡村债务提出分类处理意见。主要处理好以下问题：一是对村级组织办理原本属于政府应当出资兴办的事业，如“普九”教育、“双基”达标而形成的债务，由政府财政予以核销。二是对过去上级强制性的政策性贷款，如产业结构调整，推广新农药、新种子、新化肥而造成的村级债务，也应由上级政府核销。三是对过去村级组织和村干部个人用于借（贷）款完成上级政府下达的经济指标而形成的债务，由上级政府斟情减免。四是对村级组织自身原因形成的债务，则由村级组织分期分批偿还。[6] 化解村级债务，还要坚决避免新债务的形成。如果不从根源上堵住乡村债务的口子，即使目前的债务化解了，新的债务也很可能又出现，乡村债务将是一个永远填不满的黑洞。

第三，深化农村土地制度改革，切实保障农民土地权益。深化土地制度改革是一个重要而敏感的问题，做好这项工作，必须遵循一定的原则，分清轻重缓急，采取渐进式的改革。首先，明晰土地产权关系，村民集体作为主人委托村员会来管理土地。在此基础上，由村委会在尊重全体村民意愿的前提下，对土地的相关权益事项作出处理，比如土地承包等。其次，积极探索多种方式，稳妥推进农村土地流转。农村土地流转应注意以下问题：一是在稳定家庭承包制的基础上，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。二农村土地流转必须符合国家法规政策，依法签定合同；必须坚持自愿原则，尊重农民的选择和意愿，遵循价值规律，坚持有偿流转，实行合理经济补偿。再次，在现有农民土地权益的基础上，增加农民的土地权益内容。可以适当考虑实行土地在农民之间的有保、有禁、有限的买卖。农村土地买卖限定在村集体之内的农民之间进行，禁止一切社会工商资本购买农民土地。规定农民拥有土地的最高限额，防止土地过度集中。农户人均拥有土地低于口粮田面积的，不准出售土地，以确保农民的基本生活资料。最后，可以考虑通过建立土地公积金制度来解决“增人不增地、减人不减地”的困境。从本质上看，土地公积金是土地集体所有制的实现形式。要视各地不同情况，根据不同地类，由村民代表会议、村民会议等法定程序，确定好土地公积金的提取额度及使用范畴。以后的农用地改建没用地，土地转、承包等都应体现提取公积金内容。土地公积金提取可以缓解农村诸多土地矛盾、纠纷（如给缺地人口以补偿等），可以解决水利设施、道、桥、涵维修、兴办公共、公益事业，可以用于建立社会保障体系，可以完善村级组织功能等，当然，这些需政府规范，由村集体组织按法定程序决定后实施。[7]

第四，发展壮大集体经济，拓宽农民增收渠道，努力增加农民收入。要通过各种渠道发展壮大集体经济，强化集体的“造血”功能，要发动那些在外有一技之长的打工人员，回家创办企业，将在外地学的技术与本地的实际结合起来，为发展壮大集体经济作出贡献。要结合农村的实际情况，采取多管齐下的办法，发展农村经济，增加农民收入。一是因地制宜，大力调整农业产业结构，改变农村生产模式；二是转移农村富余劳动力。农业人口过多，农民收入增不起来，必须将农村劳动力向城镇第二产业、第三产业转移，盘活农村劳动力资源；三是要带领农民进入市场，引导农民走出家门闯市场，依托农村拓市场，瞄准市场赚钱。村级实力强了，村干部讲话有人听，村委会才有凝聚力、号召力和战斗力。[8]