马宝成：取消农业税后乡村治理的路径选择（3）

（二）村庄建设的远景目标

村庄建设的远景目标在于通过制度建设来规定各村级组织之间的关系，明确村庄的职能定位，规范村庄的内部结构，主要包括以下内容。

1．提升乡村治理制度设计水平。具体来讲，可以从以下几个层面着手：第一，加大相关立法力度，完善乡村治理的法律法规体系。应该根据乡村治理的进程，有计划、有步骤地开展有关立法工作，把乡村治理逐步纳入法制化的轨道。第二，完善省级地方法规。丰富有关乡村治理的省级地方法规类型，注意细化一些关键程序，加强针对有关违法行为的处罚力度，完善处罚内容、明确责任主体、加大处罚力度。第三，提升村级规约的质量水平。注意克服村级规约制定的形式化、随意性问题，使村级规约真正成为乡村治理的制度依据。要解决村级规约在具体内容上的某些不合法的规定，使得村级规约能够与法律法规相一致，真正体现法治精神与民主精神。

2．规范村庄内部治理结构。首先，要提高村委会直接选举的水平和质量。主要应做好以下方面工作：一是进一步规范村委会民主选举。要着手制定关于村委会选举的专门性法律，用相应的程序法对民主选举进行法律引导，做到有法可依。二是要加强法制宣传和教育，让广大村民知道村委会民主选举的相关法律、法规和办法，在有法可依的基础上做到知法、懂法。三是要自觉守法和严格执法，尤其是基层干部应做自觉守法的模范，在指导工作中严格遵照法制进行。四是通过多种途径加强对村民民主素质的训练和提高，培育他们的主体意识、权利意识、竞争意识、自由精神和平等观念等，提高他们的参与意识。其次，规范两委关系。主要应该作好以下工作：一是明确区分领导权与管理权，处理好政治领导与处理具体事务二者之间的关系。党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，主要管理好党务工作和党支部自身的建设。村委会主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映意见、要求和提出建议。[9] 二是充分发扬基层党内民主，促进两委关系协调发展。通过直接选举当选的村委会成员中党员占有很高的比例，通过发展党内民主，切实保证党员的党内民主权利，把党员在党内的关系理顺，两委关系失调也就自然而然地解决了。三是正确处理“两委一体化”。“两委一体化”是指通过法定程序，村党支部书记和村委会主任由一个人来担任，两委成员广泛兼职，既减少了摩擦，又减少了领取干部人数，减轻了村民负担。针对关于这个问题的不同观点，笔者认为，只要是通过合法程序，村支书担任村委会主任也是正常的，这是村民自由选择的结果。再次，完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议制度的功能。应该做好以下工作：一是规范村民代表产生程序，完善村民代表结构，提高村民代表会议质量。首先要规范村民代表的产生；其次，要完善村民代表结构。二是细化和完善村民代表会议的民主决策程序，要建立明确的议事规则，完善村民代表会议的民主决策程序；再次，正确处理村民代表会议与村民会议、村委会以及村党支部的关系。四是强化村民代表会议的监督制约功能，使村民代表会议成为乡村公共权力中重要的平衡性力量。村民代表会议的主要成员能够通过掌握村庄政治、经济、社会、文化资源，有效动员普通村民，在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部；在日常乡村治理的事务中，他们可以站在村庄和村民立场上，在利益和权力的搏弈中，与村党支部和村委会形成的均衡态势，为普通村民利益和村庄公共利益争取实现的机会；在参与乡村治理过程中，他们可利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系，形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中，充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用，所通过的处理程序最大限度地保护了普通村民的利益能够被公平对待。[10] 这些都表明，村民代表会议制度是村庄内部权力结构中的重要力量，可以对村委会进行监督制约，完善村民代表会议的这一功能，可以优化乡村治理结构，提升乡村治理制度绩效。

3．发展农村非政府组织,提高农民的组织化程度。一般来说，农村非政府组织具有、整合功能、合作功能、沟通功能、发展功能、教育功能，对村庄建设具有积极作用。推进农村非政府组织建设，应该从以下几个方面着手：第一，规范管理。首先要赋予农村非政府组织合法性。政府必须降低登记门槛，适当放松限制条件，通过正式程序使农村非政府组织获得法人地位。其次是加强立法，有关非政府组织的法律法规存在较多问题，直接限制了农村非政府组织的发展，应该通过加强立法来规范农村非政府组织。最后转变政府职能，由过去的直接管理变为间接管理，由过去政府包办变为政府引导而不是主导，应坚持“民办、民管、民受益”的原则。[11] 第二，自我建设。针对多数农村非政府组织内部结构不完善的状况，致力于内部制度建设；针对管理手段落后，特别是专门管理人才匮乏的问题，要加强管理，采纳现代管理方法，积极发展和开拓专门管理人才；针对依靠熟人社会维持内部团结的问题，要逐渐改变传统关系，加强契约意识的灌输，构筑契约性社会。第三，理顺关系。主要是指调整农村非政府组织与政府、社会的关系，即构筑新型的、和谐的合作关系。主要致力于两个方面：一是增强互信，即政府、农村非政府组织必须具有很强的公信力，必须积极承担公共责任，二是针对合作观念比较淡薄，合作能力缺乏问题，培养合作能力。第四，加强监督。监督主要靠自律和他律，自律则表现为农村非政府组织内部的节制和监督，要变道德自律为制度自律，通过制度进行约束。他律，则表现为社会、政府对农村非政府组织的外在监督，从政府角度看，应该是扶持和管理双向强化；从社会角度看，应该完善和强化多元监督体系；从公共责任的层次看，应该实现高层次的公共责任，即有效利用资源。[12]

四、破除城乡二元结构：乡村治理的制度保障

城乡二元结构是一个体制问题，是当前地方治理困境的制度根源。要真正使乡村治理取得长效，还需要解决城乡二元结构问题，实现城乡统筹发展，主要注意解决以下问题。第一，在公共教育方面，要建立现代公共教育制度，进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，从根本上消除由体制性因素造成的农民教育负担。第二，建立城乡平等的就业制度，给农民平等的就业权利。应该逐步实现党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样有到党政机关、企业事业单位工作和就业的权利，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。此外，还应该让农民能够拥有职业培训的机会、平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。第三，建立原则统一的现代公共服务制度，使农民和城市居民能够大体平等地享有政府提供的公共服务。第四，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全体公民的社会保障权利，统筹兼顾，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障。第五，建立城乡统一的公共财政制度。一般都认为，取消农业税后，农民就不用再交税了，不是纳税人了。其实，这是一种片面认识，取消农业税后，农民仍然是纳税人，还要交纳除农业税之外的其它税。主要包括农民在生产过程中购买生产资料时需要交纳的增值税、车辆购置税、车船使用税、在日常生活过程中消费日常用品所要交纳的增值税以及其他的个人所所得税。因此，中国农民距离无税时代还有很长的一段路程。据国家税务总局副局长许善达透露，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中缴纳的增值税，每年估计在4000—5000亿元之间。就目前的财政收入的构成看，4000——5000亿元相当于增值税总收入的一半左右，相当于税收总收入的1/6到1/5，相当于每个农业人口（共约9亿）平均缴纳税款400—500元。这对收入远比城镇居民低的农民来说仍是沉重的负担。[13] 当前取消农业税仅仅是处于“免税”这个初级阶段，下一步的主要目标就是要把暗加在农民头上的那些不合理税赋彻底去除，实行真正意义上的“零税率”。“如果中国学习欧美国家的经验，返回农民购买生产资料时所付的增值税，并给农民其它补贴，农民收入可以向上跨一个大台阶。那时，如果引入税基宽、易征收的不动产税，乡镇财政就会有一个稳固的基础。”[14]