“上书”是否仅是“豪门盛宴”

中国秦汉时期的“上书”，仍需到受理“上书”之事的公车府，凡不属朝廷政务机构受理范围的建言申诉，皆可来此陈述。与之比较，在资讯发达的今天，“上书”则要便利得多，可在网上、各种论坛发表;也可通过政府中熟稔的高层人士转呈，可谓是“条条大路通罗马”。不同之处在于现代“上书”有严格的甄别筛选机制，百姓之“上书”能进入政治高层视阈真可谓是凤毛麟角。那么，哪些“上书”能够进入高层视阈，引发了我们对“上书”行为本身利益动机的拷问，拷问过程或许能起到社会民主监督和社会安全阀的作用。

“上书”背后的利益博弈

毋庸置疑，“上书者皆为利益”，或为公共利益，或为个体利益，或为利益集团之利益。“上书中南海，涨价六千元”的山东省荣成市借读的高中生晋齐(化名)为自己争取经济利益的同时，有可能间接实现对公共利益的维护。北京大学数位法学教授上书国务院法制办，呼吁修改拆迁条例则直接是为了维护公共利益。

日前，中房协副会长朱中一透露，中房协7月份已经多次向国务院有关部门“上书”，暂缓出台新的紧缩性政策，以稳定房地产市场预期。此言一出，在引起大家对房价上涨的争论同时，也引起了人们对“上书”现象的关注。“中房协”副会长在特定语境下的一番“上书”言论无疑是为了维护以房地产开发商为代表的资本集团的利益。我们只要定睛看看“中房协”理事名单，跳入眼帘的均为中国赫赫有名的房地产开发商。但是，我们千万不要从伦理层面责怪“中房协”为房地产大鳄们排忧解难的行为，否则其会费从何而来?赞助从何保证?“中房协”的性质决定了它已不是真正意义上的非营利性组织(NGO)，“中房协”无法摆脱两个硬伤：一是“中房协”亦官亦商的身份所导致的“二政府”烙印; 二是“财务不自由”剥夺了“中房协”的独立性。

谁的“上书”最有决策影响力

乱世出英雄，盛世出精英，精英是民族的灵魂。以知识精英为代表的“上书”分为两种情况：一部分称之为公共知识分子的群体，他们依托其知识能力与社会影响力“上书”。然而由于他们与政府之间缺乏和解信任关系，与权力体系距离较远，故他们的“上书”行为具有社会影响力而往往无政策影响力。

另一部分是所谓的主流知识精英，他们在权力集团与资本集团之间游刃有余地寻找着自我利益的实现。更有甚者，其中部分人(我们姑且称之为“利益知识分子”)被权力集团或者资本集团所俘获，以出卖良知的方式从强势利益集团的利益盛宴中分得一杯羹，他们的“上书”行为不管变换何种面目，其本质是为强势利益集团服务的。

再有一类“上书”主体是各类非营利性组织。实事求是地说，纯民间性的非营利性组织在中国的发展空间受到极大的限制，在政治因素的影响下，其“上书”行为自然被视同具有政治色彩而被排斥。而真正能够呼风唤雨的非营利性组织是“二政府”色彩浓厚的某些协会、学会等，如前面谈到中房协。它们已成为资本集团与权力集团进行利益输送和利益交换的平台，甚至是利益交换型腐败的温床。

由此可见，势单力薄的平头百姓，由于缺乏公共资源和未建构组织化形态，其“上书”不可能引起政治高层的重视。当前，真正能影响政府决策的“上书”应该是强势利益集团通过利益知识分子或者非营利性组织所进行的“上书”。但是，一旦权力集团、资本集团、利益知识分子和“二政府”性质的非营利性组织之间结成分利同盟，最终演变成超级利益集团，那么，贫富冲突与组织化腐败引发的不信任将危及执政党的执政地位。

强势利益集团主导的“上书”如何影响政策

一般说来，决策是群体性行为的集合，但我国“对上负责体制”的纵向政治结构在一定程度上影响了这种民主政治的功效，即政治制度的显性表象与政治行为的隐性动因，存在截然不同的走向。隐性的决策动因到底是什么?可以说，利益集团之间的博弈，决定了决策出台的基本路径。

那么，中国当前的强势利益集团又是如何通过“上书”来影响政府决策的呢?

“立法腐败”。资本集团直接地、赤裸裸地收买政府中负责立法或者政策制定的官员，使得公共政策偏好寻租的资本集团。在这里，“上书”已变异为在阴暗角落中的密谋。最为典型的是原商务部条约法律司巡视员郭京毅，在立法中为外商能够逃避监管进入敏感行业留下法律漏洞。

“瞒天过海”。当社会中某一利益诉求符合他们特定的要求时，运用公权力或者假借“民意”放大该利益的价值，诱导上书者“上书”，使“上书”行为转化为政策行为，进而在政策执行中调整政策的走向，使之达到为特定利益集团服务的目的。

“强势权力集团”需要某种政策建议时，以特定方式暗示或者鼓动利益知识分子或者非营利性组织提出“上书”，进而冠冕堂皇地推行为特定利益集团服务的政策。

如何使“上书”更能够体现民意

由此，人们不禁要问，以什么样的有力手段破解利益集团的不均衡态势，尤其是屏蔽强势权力集团与强势资本集团的交易合谋，进而使得“上书”能够体现民意，真正成为推动政治进步和社会发展的推动力呢?

我认为，首先，政治体制改革是“上书”不被强势利益集团所控制的制度保障。“上书”是建立在“对上负责”的政治架构下，如变“对上负责”为“对下负责”，那么，“上书”也就毫无意义。党内民主是党的生命，要探索党内民主的具体路径，将党内权力逐步向全委会和党代会转移，改变实际运作中存在的常委会取代全委会、全委会取代党代会，进而导致党代会的权力集中在常委会特别是集中在少数主要领导的权力关系倒置、权力流失与改向的现象。同时，要在各级人大常委会下设立“民意受理和申诉控告委员会”，作为“上书”统一受理机构。

其次，削弱强势利益集团拥有的公共资源和资本。对既得权力集团，就是削减其手中过度的公权，如通过行政审批制度改革和公共权力社会化的路径;对资本集团，要改革当前税赋制度的不合理性，增加其由增量带动存量的资本成本，并加大对资本集团行贿等违法犯罪行为的打击力度。

最后，构建网络“上书”机制，使网络成为“上书”的主渠道。通过网络论坛，汇聚舆情，确保决策的公平正义;通过网络对话和网络发言人制度，快速回应公众质疑和排解困惑;通过网络监督，排解体制内监督的弊端，实现监督的民主化。 (作者为中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任、教授)