监督“一把手”是预防腐败的关键

加强对各级党政“一把手”监督是预防腐败的关键。近些年来，地方党政“一把手”违纪违法的案件频频发生，引起全社会的广泛关注。如何加强对“一把手”的监督，保证他们正确地行使权力，成为亟需解决的一个重要问题。

对“一把手”监督存在着诸多不足

改革开放特别是党的十六大以来，中央采取了许多重要举措，不断加强和改进对“一把手”的监督，并已取得重要进展。但是，毋庸讳言，当前对“一把手”的监督与新的形势和任务的要求相比，与广大人民群众的期望相比，仍然存在较大差距，深层次的矛盾和体制障碍仍未取得重大突破，如何对“一把手”进行有效监督这一难题还没有破解。

对“一把手”的监督主要还存在以下不足：一是监督的主体有很大的依赖性。监督能否有效开展，在很大程度上取决于作为被监督者“一把手”的素质和态度。二是监督的时效有一定的迟滞性。很多滥用权力的行为得不到及时纠正，在一些“一把手”身上还存在“带病提拔”、“带病上岗”的现象。三是监督的开展还有一定的片面性。滥用权力的表现多种多样，有大搞权钱交易、以权谋利的，有结党营私、任用亲信的，有独断专行、盲目决策的，等等，而监督一般只限于权钱交易、以权谋利一种，对其他行为则很少有追究。四是部分监督的制度还缺乏可操作性。有些监督制度看起来很好，但因缺乏具体的实施细则，或者缺乏必要的社会环境，在实际生活中难以实施，或者在形式上实施了但达不到预期的目的，使得对“一把手”的监督在很多情况下显得无力或者到不了位。

必须让权力具有可控性，由整体的合力来实施监督

对“一把手”的监督必须以权力具有可控性为前提。所谓可控性，就是权力的内容必须是明确的，边界必须是清楚的，运行必须是公开透明的，这样监督才能做到有方向、有标准、有着力点。地方党政“一把手”特别是党委“一把手”的权力到底有哪些、边界在什么地方、怎样加以行使，在很多情况下都不明确，使得“一把手”的权力具有了无限放大的可能性。

对“一把手”的监督必须由整体的合力来实施。目前，党内对地方党政“一把手”的监督来自上级、同级、下级几个方面。虽然对“一把手”存在几种不同的监督力量，但还没有形成一定的合力，监督的力量总体上小于被监督的力量。因此当务之急是要完善监督体制，特别是要在大的体制框架不变的情况下赋予纪检机关相应的权力，使各种监督的力量在“一把手”滥用权力时形成足以与之相抗衡的合力。

与此同时，对“一把手”的监督必须切实保护监督者的权利；对“一把手”的监督必须贯穿权力运行的全过程，变事后监督为事前、事中、事后相结合的全程监督，变被动监督为主动监督，变自我约束为主的软性监督为主要靠制度和法规的硬性监督。

必须合理配置“一把手”权力

现行的国家法律和党内法规，对地方党政“一把手”的监督作出了很多明确的规定，是我们对“一把手”开展监督的重要依据。然而，其中有些规定还比较原则，需要制定具体的实施办法才能保证落到实处。因此，需要解放思想，无断探索新的思路和新的措施。

明确“一把手”权力运行的主要内容。在合理配置“一把手”权力方面，一些地区进行了大胆探索，如浙江省余姚市在实践中逐步形成了“一把手”“五个不直接分管”制度。当然，仅用一种方式明确其权力范围显然是不现实的，无论以哪一种方式来明确“一把手”的权力，关键是要使“一把手”权力的内容和边界都很清楚，对“一把手”开展监督才能做到有的放矢。

规范“一把手”权力运行的基本环节。按照规定，在领导班子讨论决定问题时，实行民主集中制，“一把手”同其他班子成员一样，只有一票的权利。这一票的权利之所以在有的时候被无限放大，很重要的一个原因，是因为“一把手”权力运行不规范。比如，在会议议题的确定上、在会议讨论的引导上、在表决方式和表决程序的选择上，“一把手”都有很大的操控权，可以设法让自己愿意通过的事项通过，让自己不愿意通过的事项被否决甚至根本拿不到会上讨论。要防止这种滥用权力，就得从“一把手”权力运行的具体环节入手，采取有效的监督措施。比如，在常委会议题的确定上，不能只由“一把手”说了算，可以规定只要有两名以上的常委同时提出，也必须列入会议议题。再比如，鉴于“一把手”的发言具有很强的导向作用，应规定一把手“末位发言”制，禁止“一把手”以总结性发言代替表决。应抓紧制定《中国共产党党内表决制度》，以推进决策的科学化和民主化，同时便于对决策的全过程开展监督。

形成“一把手”权力运行的制衡机制。在现有体制框架内，要形成对“一把手”的权力制衡机制，关键在于各个监督主体尤其是纪检监察机构能够充分有效地行使监督权，并形成监督的合力。当前要着重从三个方面下功夫：在加强上级对下级“一把手”的监督方面，要完善监督手段，健全工作机制，当务之急是要建立并运用好“一把手”监督信息库，以改变“上级监督太远”的状况；在加强领导班子成员对“一把手”的监督方面，关键是要保证民主生活会的质量，同时客观地看待和正确处理领导班子内部“一把手”和其他成员之间的关系；在加强纪检监察机构的监督方面，关键要正确定位、理顺关系。

保障监督者的权利，严格实行监督责任追究制度。需要制订更加具体更加有力的保护监督者权益的措施。比如，对提出询问、质询和罢免、撤职要求的党员或委员赋予一定的免责权利，等等。应进一步规定将对下级“一把手”的监督情况纳入对各级领导干部考核任用的一项重要内容。近年来，很多地区实行了行政首长问责制，在社会上引起广泛反响，也取得了较好效果，应当进一步加以完善。

加强对“一把手”的监督是一个系统工程，上述意见和建议主要是从加强党内监督的角度提出的，在实际工作中，还要注意把党内监督和党外监督结合起来，才能取得比较理想的效果。而且，加强监督只是防止“一把手”滥用权力的手段之一。要有效防止“一把手”滥用权力，除了加强监督外，更重要的是在“一把手”的教育、管理尤其是“一把手”的选拔任用等方面下大的功夫。

说到底，防止“一把手”滥用权力的关键在于加强民主政治建设。党的十七大就发展人民民主、以党内民主带动人民民主作了重要部署。只要我们按照党的十七大指引的方向，不断加强人民民主和党内民主建设，少数“一把手”滥用权力的问题就一定会从根本上得到解决。（本文系中共中央党校进修部地厅A班党建支部第三课题组课题，任铁缨系中共中央党校党建部教授、课题指导老师）