贾康：中国税制改革展望（2）

实施扁平化的具体切入点，已经非常明确：一个是省直管县，一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。农业税取消以后，现在我国大部分的乡镇实际上已经没有形成实体财政的任何可能性。

通过乡财县管和乡镇综合改革，它们以后的发展前景就是要在条件具备之后，在这些中部、西部的区域，把乡镇变成县级的派出机构，以后也就根本不用考虑怎样给乡镇配税基、建金库的问题了。

至于一些发达地区，如东莞，可能要通过镇的合并发展形成现在已经高度城市化区域内的下辖区，区再往下，就是设立城市区域的街道办事处，是派出机构，也是政府机构里的一个层级，但它是不需要配税基的层级，不是实体层级（且不说有的地方开始试验的连办事处也不设的“社区自治”）。这个前景现在已经相对明朗。

至于省直管县，财政部工作安排上已经有时间表，2012年除了民族地区之外，全国省直管县要全面覆盖。这是行政体制的变化，广东等地已经开始试验。

尽快打造地方税系

“十二五”期间特别重要的一个问题是，中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。

简单地说，需要抓住两大支柱建设：一是现在上海、重庆已经先行先试，在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税。实质内容就是从过去形成的物业税的思路，推进到现在以房产税名义来启动这个改革。

它引入了两个非常关键的制度因素：第一，对于一部分消费住房也要用这个税来覆盖；第二，这个税的征收，是在保有环节评估税基之后年复一年地实施。这两大制度特征就使这个税具有了国际上可比较的不动产税、房地产税或美国人所称的财产税的特征。在中国它显然是以后要提高“直接税”比重的第一序位的改革任务。

它对于财税的配套改革的直接意义在于：可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源，使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化内在契合。

因为设了这个税，地方政府就会意识到只要专心致志地优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，辖区内的不动产就进入升值轨道，那么每隔一段时间重评一次税基，就是它的财源建设实际套现的具体的机会，与发展当地经济社会诸事项的战略目标相内在配套的财源建设问题，就基本解决了。

那时地方还会有土地批租收入，土地批租还一定要坚持和市场机制兼容的公开招标竞争（必须注意合理设计招标办法），但招拍挂形成的地价也就不会一味疯涨，因为各相关方的兴奋点就不会像现在这样是把地价一个劲地推高。

在没有像样的地方税体系、又没有阳光融资制度的情况下，地方政府自然而然地非常看重土地招拍挂。而到了那时，即使想把土地招拍挂的价格推得很高，也力不能及。

为什么？保有环节年年都有税所形成的经济制约之下，需求与供给双方的行为模式都必然改变，就不会像现在这样有一种肆无忌惮的炒作力量十分活跃，就不会动辄推出一个“地王”。

现在谈如何使不动产价格明显地大幅度回调为时太早，也不应去顶着客观规律硬做，硬做一定会受到客观规律的惩罚。但是，怎样才能让它健康发展？

在给地方税体系打造支柱税源和对配套改革做贡献的同时，不动产税会对于非常重要的房地产业的发展，提供一个使之健康、少泡沫、长期可持续发展的制度建设的配套，因为它可以凭借经济手段减少空置率，增加中小户型的比重和遏制肆无忌惮的疯炒。

当然，它还会对收入分配的优化产生明显的正面作用。收入分配必然联系到财产性收入的分配，必然联系到中国在转轨期间不动产的迅速升值，那么对收入分配状况做优化，必然需要不动产保有环节的税收来适当地矫正财产差距所产生的拉大收入分配差距的效应。

综合在一起看，在配套改革视角下，地方税体系中在很多地方辖区可以产生财源支撑力的不动产税，至少有上述三大方面的正面效应。