秦晖：廉租房政策也有弊端？（2）

租房券相对于政府直接投资于廉租房，犹如一些福利国家给穷人发放教育券以替代政府直接办公立学校、发放医疗券以替代政府直接投资公立医院，都是一种既保证了公共资金帮助穷人的转移支付，又能尽量避免“官办事业”弊病的可取思路。这些思路可以增加福利接受者的选择，可以利用竞争机制促使住房、教育和医疗的提供者改进服务，乃至激励这些提供者增加服务。而另一方面，租房券和教育券、医疗券一样，作为确定用途的公共福利资助与直接给穷人发现金相比也合理得多。因为个人消费理性有局限，不仅一些消费行为有负外部性，更有些为个人理性无法控制(如成瘾者的吸毒)。这当然不能成为政府管制个人钱包、侵犯一般性消费者主权的理由，但是公共福利资助不能被非理性消费，房租补贴不能资助流浪更不能资助吸毒，则是没有问题的。专用代金券在这方面无疑比现金补贴效果好得多。

不过，租房券的发放与廉租公屋的实物分配制只是住房福利制度的两种不同方式，它们本身都仍然有高福利还是低福利的争论，而且针对廉租公屋的具体弊病提出的租房券对策，也不能解决福利制度本身存在的一般性问题。所以在他们那里，关于住房问题尤其是穷人住房问题的争论仍然存在，而且会继续下去。

不知道什么最好，但清楚什么“最不好”

但是我们看到：所有这些讨论在宪政民主国家都是有底线的：喜欢“大政府”的人可以加大政府责任，鼓吹高福利，可以主张多建廉租公屋，但不会赞成政府权力无限、不会鼓吹强拆贫民窟。而喜欢“小政府”的人可以强调减税、低福利，可以主张少建廉租公屋，乃至不建公屋只发租房券，甚至只发现金补贴，但也不会完全否定转移支付、推卸政府责任，对穷人的困境放任不管。而无论哪一派更不会既反对廉租房，又鼓吹强拆贫民窟。政府权力大到可以要你死就死，要你活就活，而责任小到可以不管你死活，这是秦始皇时代的情况。而在宪政时代这既不是他们左派的主张也不是他们右派的主张，无论美国人还是瑞典人也都不能容忍这种状况。换句话说：历史进步到今天，人们仍然面临许多难解之惑，包括在穷人居住问题上。人们“不知道什么最好，但清楚什么‘最不好’”。这就是进步所在，同时也是问题所在。

因此，以上对发达国家廉租房和其他住房福利政策教训的叙述，并不是要根本否定这种政策的进步意义。无论如何，西方国家虽然与我国历史的发展路径区别很大，然而“没有自由的时代”和“没有福利但有特权的时代”他们也不是没有经历过。西方国家历史上没有过我国古代专制帝国时代的户口管制，但在中世纪农奴制时代那里的绝大多数人也是被束缚于土地，同样没有迁徙自由。农奴制过去以后，西方国家也经历过一个“旧济贫法”时代，对流动的穷人滥施强权却很少负保障之责，导致穷人自由、福利双不足，同时产生了很多“西方孙志刚”式的故事。后来到了自由资本主义时代，西方国家也出现过奥斯曼那样的“铁腕伯爵”强拆贫民窟的现象。从这些情况看，我们的今天就是他们的昨天，这并没有什么难以解释的。

经过顽强的努力，他们在对统治者限权与问责两方面取得了突出的进步。首先是穷人获得不受驱逐的权利，实现迁徙自由，并开始要求享有保障的权利；再到福利国家时代社会保障、包括居住保障的明显进展——所有这一切构成了近代以来人权进展在迁徙与居住方面的完整线索。

尽管廉租房制度有很多毛病，犹如贫民窟现象也有很多毛病一样。但是没有人认为廉租房制度的毛病可以用听任穷人流离失所来解决，犹如没有人认为贫民窟现象可以用“强化城管，取缔违章建筑”来解决一样。而既没有廉租房又取缔贫民窟的其他一切安排，例如以大量家庭离散为前提的“两栖人”制度、索韦托式的“城外城”制度和没有迁徙自由的农奴制度等等，在他们看来都比那两种毛病坏得多。最典型的就是南非，尽管民主化以后他们的城市“底特律化”弊病的严重似乎证明了当年种族隔离理论家的预言，在我们这里也引起了批评自由和批评福利的两种人对南非现状的指责和对南非过去种族隔离制度或明或暗的同情。但是现在南非没有什么人认为应该回到、或者能够回到过去那种制度。

我国未来的发展如果要有道义上的感召力，当然不能停留于血汗工厂的“竞争优势”。笔者曾指出：我国目前的贫民权利还处于西方“旧济贫法”与“新济贫法”交替时代的水平，随意驱逐、禁锢、惩罚穷人的做法引起越来越大的非议而逐渐被禁，穷人主动要求公共服务的呼声也开始出现。自由迁徙的“消极权利”和社会保障的“积极权利”都正方兴未艾。不给廉租房又强拆贫民窟的做法越来越难持续。因此对他们经历过的这两种现象进行再认识是非常必要的。不过我认为更重要的是认识到我们的问题背景与他们的不同。

“驱逐贫民窟，许诺廉租房”，可能吗？

如前所述，西方民主国家的廉租房和其他住房福利制度都有两个重要前提，一是政治上的民主制度，它决定了国家财政的运用必须向多数人倾斜，再分配无论力度如何，方向上只能是趋向平等的“正调节”而不能是反平等的“逆调节”。二是穷人在可以“要求保障”之前先有了“不受驱逐”的权利，或者说他们是在“消极自由”的基础上获得“积极自由”的。如果没有这一前提，作为被驱逐对象的穷人根本不可能成为廉租房的申请者。

而缺了这两个前提，廉租房制度就与其他再分配制度一样很难具有“正福利”性质，上面所说的廉租房制度的优点很难落实，而它可能产生的缺点，则与上述西方廉租房制度的缺点不可同日而语。

实际上，我们今天搞廉租房建设时提到的境外榜样，民主福利国家就不用说了，包括新加坡、中国香港等不那么民主，因而我们一些人更以为可以借鉴的地方，当初也都是承认棚户区的存在，并且通过向棚户居民提供公屋来逐步缩小乃至基本消除了这些贫民窟的。而且我国现今的廉租房同样以城市户籍的“住房困难户”为主要提供对象，他们常常就是棚户区(如前所述，就是我国目前的“合法贫民窟”)居民，并且以此为理由来申请廉租房的。换句话说，无论西方、东亚还是我们现在能够确实发挥作用的廉租房制度，其实质都是“承认贫民窟，争取廉租房”，而不可能是“驱逐贫民窟，许诺廉租房”。

然而，我国这种“能够确实发挥作用的廉租房”其实极其有限。因为我国如今“城市户籍的‘住房困难户’”其实为数不多——这并不是我们有什么独特的“优越性”。事实上如前所述，几乎所有城市化进程中的国家，“城市贫民”主要都是新移民，老市民是很少住在“贫民窟”的。只不过他们的新移民被承认为城市贫民，而我们的新移民仍被视为“外来人”罢了。由于我们城市中这些“外来人”没有“不受驱逐权”，因此廉租房制度无法覆盖他们。又由于我国政治民主滞后，权力制约不足，“负福利”难以消除，包括特权化的住房福利在内。于是我国目前“保障性住房”政策的两大毛病，即“经适房优先公务员，廉租房不给农民工”，就成了最抢眼的问题，而远比上述西方廉租房制度的问题突出了。