突发事件中的新闻自由与管制

林喆：准确认识底线

评价《突发事件应对法（草案）》对于新闻自由的限制，必须厘清几个问题。

首先，新闻自由是一项什么性质的权利？

“新闻”概念一般被定义为对新近发生的，或已经发生的，或正在发生的某种事实的报道或传播。从严格的意义上说，新闻自由不是一项个体性的公民基本权利，而是因公民的言论自由和知情权而生的一项特殊群体（新闻职业群体）的权利。新闻职业者个体所享有的新闻自由，来源于群体的新闻自由。

其次，新闻自由是否不受限制？

这关系到公民言论自由和知情权的限制性。公民的言论自由不是一种可以凌驾于一切之上的绝对权利，它是以合法性为其界限的有限度的权利。除了法的界限，它还受到其他社会规范（如国家政策、道德规范、宗教戒律、市场规则和各群体规范）的制约。法国《人权宣言》（1789）第10、11条和中国宪法第51条，对此都有明确的规定。

从与公民的生存权和发展权密切相关的知情权来看，被限制的原因在于：一是任何知情权的实现，在给权利主体或其他人带来利益的同时，很可能会给社会或公共安全带来某种负面效应，而在范围内行使权利，有利于使消极影响降低到最低限度；二是灾难的发生有其积蓄的过程，即便是瞬间发生的事故也有某种成因，而搞清事实、调查核实、探究其因、定性定位、处理解决的活动，均需要一定的时间。所谓“在第一时间及时报道以安民心”的说法，有其重要意义，但并非适用于一切场合。

是否报道和如何报道，除法律上确有明文规定之外，仍需从实际出发。在实践中，公民的知情权主要表现在三个层面上，各个层面的知情权都有其特定的限度：一是政治层面上的知情权，它常常与个人的政治身份、社会地位联系在一起，其界限对政党组织的安全或国家安全具有重要意义；二是经济、文化层面上的知情权，它与行业、职业的特点和性质联系在一起，与之相关的知情权的界限除合法性之外，主要以行规或职业道德维持，它的突破往往危及到行业、商业或商务秘密；三是私人生活层面上的知情权，它与公民私人空间中相关人的利益联系在一起，其界限的突破将侵犯到个人的隐私权。

如此，由有限的公民言论自由和知情权而生的新闻自由，自然也有其界限。

第三，立法对于新闻自由的限制是否存在底线？

回答是肯定的。在现代社会，立法者在对某项法律权利进行限制时，一般遵循两项原则——证成原则（即说明限制行为正当性的理由）和最低限度原则（即不能因此限制而取消了该权利）。

《国务院关于提请审议〈中华人民共和国突发事件应对法（草案）〉的议案》第三部分“关于起草本法的总体思路”和全国人大常委会办公厅新闻发言人的解释，说明了限制行为正当性的理由：一是“发生突发事件时有关的社会公众也负有义不容辞的责任”，这就要对公民、法人和其他组织的义务作出规定；二是目的在于确保记者正当采访权益和维护大局利益。

然而问题在于，该法中“擅自发布”和“情节严重或者造成严重后果”两词的模糊和易于被歧义解释。

“擅自”是指“不听话”，但讲话主体则是不清楚的。是中央、中央的某个部门，还是地方政府或某个领导？“严重后果”是指造成全局性利益受损，还是地方性或个别人的利益受损？当突发事件的发生与中央的某个部门或地方政府或某个领导的错误决策或失误或腐败相关，而责任者又千方百计地掩盖真相不让民众了解，或当发布消息的结果使地方性或特殊群体利益受损，却有助于全局利益时，新闻工作者出于职业良心突破某种禁令的行为，是否应该受到惩罚呢？

联合国的《国际新闻自由公约草案》（1948）规定，政府不得对本国公民和缔约国人民在本国境内依法发表和收取各种新闻与意见的自由的行为加以干涉，或因政治上的原因予以任何人以差别的待遇，对于以采访相互间的新闻而传达于公众为职业的人，应予以鼓励和给予便利。

在社会遭遇关系到公共安全的突发性重大灾难时，社会保持稳定的重要前提之一，是政府能得到民众真心的支持、真诚的拥护和积极的配合；而二者合作关系的形成，是建立在民众对真实情况知晓的基础上——民众必须知道有关危机的真实情况，政府有责任把真情告诉民众，否则无法期待民众与之共渡难关。在民众了解真情的过程中，媒体起着重要的作用。尤其是在我们这样一个公民言论自由和知情权保障体系以及政府权力监督体系还很不完善的国度，在对新闻媒体发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的行为作出特别限制时，应以行业规范去促成从业人员的行为自律，而不是以法的形式来限制新闻报道。

可以说，草案第57条关于违反规定擅自发布有关信息的单位，由所在地政府处5万元以上10万元以下的罚款的规定，是缺乏智慧的，其消极意义一目了然。它的实践结果，很可能突破对新闻自由限制的底线，而最终遏制或取消了新闻自由在突发事件应对中的功能和积极作用。（作者为中央党校政法教研部教授，人权博士生导师）