加快制定市场秩序基本法：反垄断法（2）

２．经济力量过度集中导致的垄断，或者说通过合并获得市场控制的行为，在欧盟法律中称为“聚合”。它往往指两家或更多的企业合并成一家企业，通常有一家占优势企业，吸收一家或多家的企业，或者是两家企业共同组成一家新企业，以达到企业规模扩张，提高市场占有率的目的。在当前中国的经济改革过程中，结构调整和国有企业战略性重组，主要是通过兼并、收购、合并等等方式来完成。“抓大放小”的“抓大”必然要导致经济力量的过度集中，集中的过程很可能就要损害消费者的利益，它对消费者在产品样式的选择、价格选择以及产品本身种类的选择等方面都会产生重大的影响。政府就对合并企业的市场份额，合并对社会公众利益造成的影响进行审查。

３． 垄断的协议，所谓垄断的协议就是厂商之间的合谋。垄断协议分为两类，一类是具有竞争关系的企业之间签订横向限制竞争协议。也就是市场上同类产品的生产商或者销售商之间达成的协议。比如说，确定、维持或变更商品的价格，串通投标，限制商品的市场供应数量、质量，限制购买新技术或新设备。共同阻碍或排挤竞争对手等。反垄断法应禁止这种横向的垄断协议。另一类是上下游企业之间签订纵向限制竞争协议。也就是指不同生产阶段的企业订立的限制竞争协议，如，销售商要求生产商给予地域保护，经营者向批发者、零售者提供商品时限制其转销价格等。这是反垄断法所要禁止的。因为市场不成形、竞争没有秩序，法律不完善的原因，厂商之间的合谋在新兴市场中很容易出现，大家按比例瓜分市场，最终也导致损害消费者利益。

在反垄断法中反对行政垄断是中国反垄断法的特点。行政性垄断涉及的面很广，主要包括：

１． 政府垄断。政府垄断了一些工业部门、一些行业，没有从对企业的干预、特别是对国有企业的干预中退出来，政企不分，把持着一些政企合一的行政性公司。现在问题比较突出的是电信、电力、民航、保险、金融、医药、石油、新闻等行业，政府垄断非常严重。

２． 行业壁垒。就是政府在一定的行业里面设置一系列禁止性、限制性政策和优惠政策。比如有的行业不准私有企业进入，比如纺织业有配额限制等等，政府还通过进出口贸易经营权等许可证、特许权的规定来设置行业壁垒。

３． 差别待遇。由于多种企业类型的存在，许多行政法规和政策对不同类型的企业有不同的权利义务规定，造成它们市场中不同的竞争能力，一些企业享受“超国民待遇”，比如说三资企业，在减免税收、免付两个基金、项目审批等方面受到政府特别优待。集体企业在企业税负水平、减免税收、获得水电等公共服务方面比私营企业要顺利得多。在投资决策、劳动用工和企业摊派方面各种类型的企业享有不一样的权利。

４．地区垄断。地区垄断以地方保护主义为最突出的表现，地方政府通过一系列地方的税收政策、价格控制，以及工商、税务、财务的检查等不正当手段来排斥外地企业，帮助本地企业压倒外地企业，保护本地企业产品市场和经济利益，甚至人为设置障碍，限制外地企业来跟本地企业竞争，或者限制本地商品流向外地市场，或者搞强制买卖。地区垄断的另外一个表现形式是，地方政府不顾中央既有的全国统一法律法规，而自搞一套土政策，自圈一层“土围子”，扶植亲信企业，排斥异己力量。官商勾结，滋生腐败，破坏市场经济的基本秩序，地方保护主义在中国是非常突出的现象。行政性垄断使政府直接干预经济，滥用行政权力，在市场平等主体间实行歧视政策、差别待遇，人为的分割市场，扭曲市场机制，保护落后，损害消费者利益，因此，反垄断法应对这种现象予以限制和禁止。当然行政性垄断可能不完全是一个反垄断法所能解决的，它涉及到政府在市场中的作用，是有限政府，还是无限政府？是大社会小政府，还是小社会大政府？还涉及到政治体制改革、行政体制改革以及整个改革进程的发展。

反垄断法应设立专门的、权威性的执行机构。反垄断执行机构分为两套结构，一套是中央执法机构，如，美国联邦贸易委员会和司法部的特定部门，负责处理全国和地区间的竞争与垄断问题，包括制定政策法规、对反垄断进行调查，对反垄断进行行政裁量。一套机构是地方执法机构，负责处理地方和区域性的竞争垄断问题。对地方的反垄断事宜拥有全权，除非与中央法律相冲突，中央反垄断部门不得干预地方反垄断机构的活动。两套结构各有权限，互不逾越。两套系统若发生权限问题的冲突，则由中立的法院体系予以裁定和解释，直至最高权力机构修改立法。

反垄断法应制定民、刑事制裁措施和司法救济规定，民事制裁包括法院裁定和行政命令，迫使垄断企业解散、分拆、重组或者放弃合并，另外，对垄断的受害者，提供补偿性损害赔偿或者进行民事罚款。刑事制裁通常是采取罚金和监禁两种方式。

在反垄断法的制定中，一个值得讨论的问题是对垄断的具体规制方式。世界上有两种立法例：一种以大陆法系为代表，在反垄断法中对各种垄断行为的形式和认定标准作出详细规定。另一种以美国为代表，在反垄断法中仅概括规定违法垄断的种类，具体的垄断认定标准由反垄断执行机构负责。我认为，垄断现象的认定具有复杂性，其认定的标准随经济发展会发生变化，在反垄断法中对垄断认定的标准作出具体规定在表面看来有利于反垄断法的执行，但实际上是难于界定和不可行的，不同的产业有不同的市场规模，如在商品零售业，达到一定市场占有率很困难。但在航空、铁路、电信等行业中，很容易达到一定的市场份额。这两者很难统一标准。因此，具体的垄断认定标准应由反垄断执行机关根据产业和行业发展情况来调整、制定，当事人对反垄断执行机关的垄断认定不服的，可以向法院提起诉讼，法院有司法审查权。