李曙光：处理地方债要制定风险处置法

●从法律关系角度分析，地方政府对地方政府债务平台的贷款并不承担直接偿还责任，但是地方政府的担保人角色使得这些债务在难以偿付时，将直接转化为地方政府的负债。

●在单一制政体下，地方政府远不是一个独立债务人主体，其财政债务风险的后果仍需要中央政府来负担，“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”，“地方债务风险中央不管”思路走不通。

●目前的过渡性的《处置预案》难以从根本上解决地方政府债务风险问题，应综合借鉴运用财政及破产法手段，在立法上进行顶层设计，制定更全面的《地方政府债务风险处置条例》。

2016年11月14日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（以下简称《处置预案》），其中包含“地方财政重整计划”的内容。由于《处置预案》类似于用破产法的逻辑管控地方政府性债务风险，因此有人将其称为中国版的地方政府破产法。实际上，《处置预案》远非我们臆想的地方政府债务处置法。如何看待现在愈演愈烈的地方政府债务风险？地方政府债务风险处置有何“高招”？这还得先厘清地方政府财政困境的缘起。

地方债务成为央地两级政府头疼问题

我国是单一制多民族国家，“央地关系”始终是国家财政体制的焦点。自1994年推行的分税制财政预算体制改革，形成了中央与地方之间所谓“分灶吃饭”的体制，有人指出这是事实上的“财政联邦制”。但此“财政联邦制”倾斜性地向中央配置资源，财政收入大头归中央。由于事权大量下放到省级及以下地方政府，而财政权又紧握在中央，央地事权与财权不匹配的矛盾日渐尖锐。

对地方政府来说，投资建设“铁公基”，既能显著拉动经济增长，又能造就政绩工程。但这意味着需要大笔资金支持，且资金的运转周期较长、收益率较低。作为政府性基金预算的土地出让金一时间成为地方政府在税收收入不足之外能够弥补开支平衡的重要来源，“土地财政”一时成为全国大部分地方政府财政的主要支撑。

随着中央对房地产调控政策的趋紧以及土地资源的不可持续，土地财政受到约束。由于旧《预算法》并未赋予地方政府适格发债主体的权力，地方政府不得不将收入渠道转向另一条高风险但短期收益明显的道路——搭建地方政府债务平台，以政府信用为背书向政策性银行及商业银行大规模借贷。

从法律关系角度分析，地方政府对地方政府债务平台的贷款并不承担直接偿还责任，但是地方政府的担保人角色使得这些债务在难以偿付时，将直接转化为地方政府的负债。考虑到众多地方政府债务平台缺乏实有资产支撑，又非市场化运作，效率效益低下，抵抗风险能力疲弱，有可能累积成引爆金融风险的一颗定时炸弹。根据2015年8月29日全国人大常委会批准的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》显示，截至2015年末地方政府的债务限额为16万亿元，实际债务率达89.2%，其中同时还提到地方政府或有债务为8.6万亿元，2016年全国人大批准的新增地方政府债务限额为1.18万亿元。事实上，在地方政府未有自己的资产负债表的情况下，地方政府性债务的真实规模难以进行全口径统计。

如何处置规模愈来愈大的地方债务问题是一个令央地两级政府都头疼的问题。