许耀桐：中国政治体制的关键：改革党政关系

中国在1978年进入改革开放新时期后，适时提出了政治体制改革。怎样认识和稳妥处理党政关系，构成政治体制改革的核心和焦点问题。所谓党政关系，就是政党与国家政权之间的关系。30多年来，围绕着党政关系，人们主要形成了“党政合一”与“党政分开”两种模式之争，其中包含着很多正确的观点，但也存有失之偏颇的看法。为此，本文拟在客观地评析既往的“党政合一”与“党政分开”模式的基础上，提出建立新型的“党政分合”的第三种模式，以求教于诸家。

一、“党政合一”：尚存合理的要素

1917年随着列宁领导的俄国十月革命的胜利，世界上出现了第一个社会主义国家和第一个执政的共产党，产生了社会主义的苏联模式以及相应的党政关系。分析苏联模式的党政关系，首先必须要弄清楚苏联的政权结构和功能，然后才能了解党在政权中的地位和作用。

苏联社会主义国家的政权结构形成于20世纪20年代。十月革命后俄国称为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国。苏维埃（俄文совет的音译）即会议或代表会议之意，表明国家的权力属于全国人民，人民选出自己的代表，由他们主要采取会议的工作方式管理国家。1918年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法规定的国家结构是，全俄苏维埃是最高权力机关。全俄苏维埃闭会期间的最高权力机关是全俄苏维埃中央执行委员会，它由代表大会选举产生，对代表大会负责。全俄苏维埃和全俄苏维埃中央执行委员会负责处理一切全国性事务，是拥有立法、执行、监督权力的最高机关。由全俄苏维埃中央执行委员会组成的人民委员会，作为最高行政机关，负责全国政务。人民委员会下设若干个人民委员部和最高国民经济委员会。1922年，俄国的许多民族地区建立了一系列的苏维埃共和国，由此成立了苏维埃社会主义共和国联盟，共有15个，简称苏联。苏联的国家机关是：苏联最高苏维埃（最高权力机关）；苏联最高苏维埃主席团（最高苏维埃的常设机构，行使最高苏维埃闭会期间最高权力机关的职能）；苏联最高苏维埃常设委员会（最高苏维埃的工作机关）；苏联人民委员会（苏联政府机关，下设各部，1946年后改称苏联部长会议）；苏联最高法院（最高审判机关）；苏联最高检察院（最高检察机关）。[1]这样，苏联的国家政权体系可以概括为，在最高苏维埃主要行使立法权、监督权领导下的“一府两院”制，如下图所示：

苏联共产党是一党执政的政党。根据《苏联共产党章程》，党创造了苏维埃，党“是社会政治组织的最高形式，是苏维埃社会的领导力量和指导力量。”[2]《苏联共产党章程》还规定，“在苏维埃、工会、合作社、和劳动者的其他群众性组织召开的代表大会、代表会议上，以及在这些组织由选举产生的机关中，凡是有党员三人以上的，应当成立党组。这些党组的任务是在非党群众中全面地加强党的影响和贯彻党的政策，……党组服从相当的党的机关：苏联共产党中央委员会、加盟共和国共产党中央、党的边疆区委会、州委会、专区委会、市委会、区委会。在一切问题上，党组必须严格地和始终不渝地遵循党的领导机关的决议。”[3]在苏联军队中也设立党组织，保证在武装部队中贯彻党的政策。

这样，苏联共产党实际上分成了两个部分，一个部分是党的自身独立的系统，另一部分是深入到国家政权、军队、工会、共青团、工厂和合作社等生产单位、其他社会组织中去的党组织，即在各级国家政权、军队和各种组织中建立党组。这些政权中的党组，必须服从政权外的相应层级的党组织，贯彻执行党的决议。由此形成的苏联共产党与苏联国家政权的关系是，党领导政，政服从于党。若以苏联共产党和苏维埃的关系为例，党政关系如下图所示：

以上论述表明，苏联共产党作为执政党形成了两个序列的组织形式，第一个序列是党的自身组织形式，即置身于国家政权之外的党组织体系；第二个序列是置身于国家政权机关内的组织体系。国家政权体系外的党和国家政权体系内的党紧密结合，政权内的党组织体系服从政权外的党组织体系，并对政权机关实行双重的领导，确保党成为国家机器的核心，掌握整个国家和社会，其权力运作的程序是，从党的权力体系再到国家权力体系，具体地说，首先，党对国家权力作出决定；然后，由国家权力中的党组织加以传达贯彻；最后，由国家权力予以执行。这就是苏联党政关系的“党政合一”模式。在这样的模式下，国家所有的立法决策权、行政执行权、司法审判权和检察权以及社会上群众团体组织的自治权等等，都与党的权力联系在一起，听从于党的权力。所以，“党政合一”的实质是“以党治国”。“党政合一”必然造成“党政不分，以党代政”，苏共必然要包揽国家和社会事务，使党陷入日常琐碎的管理工作之中。