许耀桐：中国政治体制的关键：改革党政关系（2）

现在，尽管“党政合一”模式遭到了否定，但是，客观地说并不能对其作全盘否定。按照辩证法的观点，否定是一种扬弃，需要保留其中合理的部分。因此，我们仍然要肯定“党政合一”其中存在的那些合理的要素。在社会主义社会，共产党必须对国家实行领导，社会主义国家是通过共产党代表全体人民掌握政权来实现政治治理和社会管理的。这就是说，党必然要承担领导政权、带动政权的责任，党不能把这样的领导权丢掉。但问题在于共产党如何实行对国家的领导。苏联党政关系的“党政合一”模式，由于出现党凌驾于政权之上，党包揽一切，使党的组织混同于苏维埃政权组织，党包办代替了国家政权机关的工作，过多地干预了社会团体事务，直接地管理国家和社会生活的具体事务，从表面上看，“党政合一”似乎加强和实现了党对国家和社会的领导，但实际上却削弱了党的领导，因而是极不恰当的。

二、“党政分开”：不作绝对的解读

由于西方国家的基本政治制度是“三权分立”制度，即在国家主权统一、完整之下，将主权的行使权力分为立法、行政、司法三权，三权由分设的三个国家机构分开掌握，互相监督制衡。因此，分析西方模式的党政关系，就是分析政党与议会、政府和司法机构之间的关系。此外，还有政党与军队的关系。

在西方国家，政党与议会的关系主要表现为两个方面。第一，议会席位的多寡是衡量政党强大与否的标志。英国贵为“议会之母”，其议会具有立法权、财政权、监督权、组阁权和倒阁权。哪一个党夺得议会的多数席位，这个党就是执政党，由它来组织政府内阁，其党魁被女王任命为首相。美国的国会权力比起英国的议会要小，但它仍行使立法权、财政预算审批权、军需拨款权、高官批准权和总统弹劾权等，对总统执政有很大的影响和牵制作用。如果属于总统的执政党在参议院掌握了多数席位，总统执政就顺利、轻松得多了；而如果在野党占有多数席位，总统执政就会时时遇到麻烦。法国议会具有立法权、财政权、监督权和倒阁权，还有一定的组阁权。在组阁权方面，法国议会的权力比英国小，但又比美国大，即规定政府高级官员要从议会多数党中挑选。例如，总统所属的执政党或者执政党联盟在议会中是多数党，总理及部长就从该党或执政党联盟中产生；但如果反对党或其联盟是多数党，总统就要从反对党或其联盟中挑选总理及部长，出现总统和总理由不同党派“共治”的情况。第二，议会是政党从事政治活动的主要场所。西方国家凡进入议会的政党，都可以在议会中设立党团，建立政党机构，下设各委员会，实行督导员制度。由于西方国家各政党的目的是执政或参政，各政党的领袖、精英人物都力争通过选举成为议员、进入议会，因此议会党团实际上成为政党的中心。虽然在议会外，各党还有从中央到地方的组织系统，设有各级的委员会，但只从事党务和财务管理，不干涉议会党团的政治事务和活动，逢大选年则承担组织选举事务，平常没有什么实质性的活动，人员也不多。总的说，西方国家政党是以议会党团为核心，议会外的党组织是受议会党团的支配和控制的。

在西方国家，政党和政府的关系比较单纯，表现为政府首脑职位的争夺，即把本党的领袖或本党推选的候选人选进政府，由他（她）组织内阁，实现政党执政，判断哪一个政党是执政党，就是看哪一个政党夺得了政府首脑的位子。选举结束后，政党本身不对政府发号施令，政党组织不能在政府中活动。当选政府首脑和内阁成员也不以政党的身份施政，而以政务官身份推行政党的政策主张。政党与政府中的常任事务公务员（文官）更不发生关系，公务员（文官）在政党政治中保持中立，其任免由文官委员会根据文官制度的管理规则决定。

至于西方国家中政党与司法、军队的关系，也十分的明了、清楚。西方国家的司法是独立的，法官不论是委任、选任和考任的，都不参加任何政党活动。任何政党、任何个人，包括立法机关、行政机关在内均不能行使司法审判权，也不能干预司法审判活动。法院和法官会受到政党斗争的一定影响，但政党决不可能对法院和法官发出指令。即使由总统提名和任命的法官，也不可能加以控制。西方国家的军队也是对政党保持中立的，政党不掌管和指挥军队。军队属于国家，只向国家负责，接受国家的命令和指挥。

由上可见，西方国家的党政关系与苏联国家的党政关系相比，政党不能与国家政权机构紧密地结合在一起。与苏联国家“党政合一”、“以党治国”的党政关系相对立，西方国家的党政关系则是“党政分开”、“以国治党”。

西方国家的“党政分开”模式，具有鲜明的三大特征：第一，西方国家政党政党被排除在国家机关或公共机构之外，有的国家虽然在开展竞选时为政党提供一定的经费，但政党决不是国家机关或公共机构。国家绝不为政党组织的日常开支拨款，也绝不为政党的领袖、干部和工作人员发薪水。虽然议会成为政党组织活动的场所，但是，议会里的政党党团本身并没有国家化、行政化，它不能给议会下指令，更不能凌驾于议会之上，只能为自身的党务和党的政治活动服务。第二，政党的活动场所只限定在议会和社会，只能在议会里和社会上公开活动。政党不能到处都去，不能在政府、司法和军队，也不能在企业、公司、农场、文化等生产单位和部门机构中建立组织，开展活动。第三，西方国家政党的主要作用是向国家政权输送政治官员。在议会和总统的选举结束后，政党并不干政，也不许干政。在议会里的政党党团和政府里的政党首脑或干部，不能以政党的色彩代表议会和政府说话、行动，政党在议会里的成员只能以议员的身份参与工作，成为首相或总统的党的领袖，也不能以执政党的领袖身份进行工作。总而言之，无论在议会掌握立法权力，还是在政府掌握行政权力，政党执政都不是以组织的形式掌握立法权力、行政权力，不得向国家政权发号施令，这就避免了党政不分、以党代政的结果。