许耀桐：中国政治体制的关键：改革党政关系（3）

但是，应该看到，西方国家的“党政分开”也不是绝对的，我们不要对它作出绝对化的解读。实际上，在西方国家“党政分开”的模式里，也有“党政合一”的某些现象。例如，政党和议会的“合一”就是非常的明显，政党把议会作为政治活动的主战场，哪个党的议员多，哪个党的声音就响，势力就大，就能控制议会，掌握立法大权，推行本党的治国理念和主张。再如，政党和政府的“合一”也十分明显，在议会制的国家里，占据多数议席的政党，由党魁出任政府首脑并组织内阁，掌握着行政权，从而实现了政党的上层人物和政府的上层官员之间合法的“融合”。这说明，执政党和国家政权的某种“合一”或“融合”，作为一种体现执政规律的现象，是无可厚非的，即使在“党政分开”中，也不能完全去除“党政合一”内在的合理因素。

三、“党政分合”：既分也合的重构

中国在改革开放之前，国家的政权结构以及党政之间的关系和苏联大体相同，正如邓小平所言，社会主义国家的“政治体制都是从苏联模式来的。”[4]因而，中国的党政关系也是苏联的“党政合一”模式。由于苏联实行的“党政合一”弊端太多，社会主义国家在吃尽苦头之后，应在总体上放弃这一党政关系模式，绝不能对它回头观望，怀有依依不舍的留恋之情。对于西方国家的“党政分开”，我们已经了解了其中有着很多的借鉴启发之处，这种党政关系的模式在西方国家政治体制内能够进行良性的运转，但是应该看到，中国是社会主义国家，也不可能照搬照套。这就要求我们必须采取现有“党政合一”与“党政分开”之外的第三种党政关系模式，即建立“党政分合”的新模式。

“党政分合”的新模式，就是党政关系既分也合的关系，有分有合的关系。实行“党政分合”的新模式，要求我们对原有的党政关系进行一番分开和整合的重构，该分的坚决分出去，该合的坚决合起来。

按照“党政分合”的新模式进行党政关系的重构，首先，要进行“党政分合”中的“分”。“分”，就是要从根本上解决因为原有“党政合一”带有的党凌驾于政府之上、党高政低、党实政虚的弊端。1978年，邓小平根据几十年党政关系正反两方面的经验教训，提出了解决“党政合一”和实行“党政分开”的问题。他在为十一届三中全会作的主题报告中指出，过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”[5]对此，必须进行改革，实行党政分开。邓小平指出：“党政分开，我们从十一届三中全会开始就提出了这个问题。”[6]1980年8月在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中，邓小平系统论述了解决党政不分、以党代政的问题，指出，要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定。”[7]同年12月在《贯彻调整方针，保证安定团结》中，邓小平说：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力；来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。”[8]这些论述表明，邓小平认为，党的领导职能和国家政权机关之间的关系就只有最为基本的两项，一是提出国家发展的路线、方针、政策，确立政治方向和目标；二是决定国家机关的重要人选。党的主要任务是做党员和群众的思想政治工作。1986年邓小平指出，政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[9]这说明，党政分开的基本要求，就是科学地认清党政职能的性质和职权范围，克服党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆等问题，党委不再对行政进行干预，集中精力管好大事，从而建立新型的党政关系。简而言之，“党政分合”的“分”，就是必须把政府的行政权从原来的“党政合一”那里分出来，确切保证政府职能的独立，让政府能够独立地进行行政的全过程工作。党和政府的关系应该这样“分”，党同司法系统的法院、检察院以及其他社会团体组织的关系也应该这样“分”。正如2007年党的十七大报告指出的，“建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”“树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作”。

其次，重构党政关系要进行“党政分合”中的“合”。“合”，就是要坚持和保持党政关系中那些必须联系的部分，并要坚决地把这些部分整合起来。这里需要说明的是，为什么要提出党政关系的“合”呢？难道邓小平不是明明白白地主张“党政分开”吗？的确，对于社会主义国家的党政关系也要实行“党政分开”，这是邓小平在改革开放之初就率先提出来的，而且在其后的80、90年代都始终不渝地坚持的。但是，邓小平提出来的“党政分开”思想，既不是西方国家的“党政分开”模式，更不是要把党和政绝对地“分开”来。过去，人们对邓小平的“党政分开”思想的解读，恰恰是错误的解读。这样的误读，不是把邓小平的“党政分开”思想理解为西方国家的“党政分开”模式，就是理解为党政之间的关系要绝对的“分开”。其实，邓小平讲的“党政分开”思想，第一，它不是西方国家的“党政分开”模式。因为，正是邓小平本人始终坚定不移地主张，要坚持共产党的领导，加强党的领导和改善党的领导，在所有的国家政权和社会团体组织中，必须保证加强和发展而不是削弱党的组织。邓小平从来是在坚持和加强党的领导的前提下，谈论“党政分开”问题的。第二，它也不是认为党政之间的关系要绝对的“分开”，邓小平只是强调要把行政权、审判权、检察权、自治权等从过去的“党政合一”中分出来。而对于党来说，要始终掌握关于国家发展的路线、方针、政策以及确立政治方向和目标的权力，即重大政策的决策权；也要掌握决定国家机关的重要人选和出任重要职务的权力，即重大人事的推荐权。由此可知，邓小平的“党政分开”思想，不是单方面的、片面的思想，它实际上包含了党政关系既可“分”又可“合”的全面的认识观点。

从邓小平关于党政关系可“合”的认识观点出发，重构“党政分合”中“合”的部分，就是要在重大政策的决策权、重大人事的推荐权以及思想政治工作和监督权这些范围，把党和政的关系更好地整合起来。这有两个基本要求，一是党要高度重视人民代表大会的工作，通过在人民代表大会的有效工作，掌握国家的立法决策权和重大人事任命的推荐权；二是党要高度重视思想政治工作和检察监督工作，党在政府、司法、学校、医院、企业、公司以及社会团体组织中的各级组织，主要做好思想政治工作和检察监督工作，掌握监督权和解释说服权。各级党的组织在各行业和社会组织中起着思想教育和监督制约作用的思想，是列宁和邓小平提出来的。早在1918年，列宁就提出企业管理要实行“一长制”，厂长全权负责，党的组织不干预工厂中的生产以及行政管理工作而只起到监督的作用。邓小平在20世纪80年代初，也坚决主张实行厂长负责制、校长负责制等责任制，而让党委做好监督和保障的工作。党要通过掌握监督权和解释说服权，保证和实现党的领导。