中国住房问题的深层机理分析（2）

（一）行政控制：住宅用地供给不足型涨价

中国的土地管理体制，是对土地的供应基本上实行行政审批制。虽然国有土地，或者集体所有但被征用为国有的土地，在出让时，进入政府垄断的市场进行交易，但是也需要高度集中的审批程序。多年来，由于在指导思想上，土地偏重保证粮食安全，对城市化所用的土地进行了严格的行政限制，对于城市化建设，特别是住宅用地的供给与城市化进程中城镇人口增长的需要不相适应，使住房价格存在由于土地供给过少而导致的上涨压力。

从上世纪90年代至今对城镇建设的土地供应来看，一是建成区面积与城市化形成的城市人口用地需要不相适应。如从2007年城镇人口每万人1平方公里的土地需要看，缺口为7 630万亩。二是从城镇人口总量与城镇住宅面积来看，按照每一时期的住宅面积和合理的住宅容积量计算，各年的住宅用地存量缺口最保守估计在250～850万亩左右。三是上述计算是在住宅平均每套36～90平方米的标准下计算的缺口，实际上很多住宅面积要大于90平方米，而且还有许多土地是别墅用地，考虑到这些因素，实际上城市化进程与住宅用地之间的缺口更大。

上世纪90年代和21世纪初的多年里，由于地方政府追求GDP目标和地方财政收入税源，使大量的土地分配于开发区、工业园区，分配于大工业和矿山项目，使住宅能分配到的土地与人口城市化需要相比更显不足，导致住宅用地供给不足型土地价格上涨。当然，最近几年，由于住宅用地拍卖价格较高，对住宅用地的比例比之前几年有所上升。但从城市人口规模与住宅供应存量的缺口来看，住宅用地供应仍然不足。从表3可以看出，建设用地从1999年的每亩平均7.55万元上涨到了2008年的每亩平均41.82万元；而住宅用地每亩则从90年代初的几万元，上涨到了2007年的75.38万元。住宅用地价格的上升，加上住宅供给不适应于城市化人口的需要，住宅供给小于住宅需求，推动住宅价格持续上涨。住宅每平方米价格从1987年的408.18元上升到2007年的3 645.18元，平均年价格上涨率为11.5%。

因此，房价快速上涨的原因之一是住宅供给量不足，而住宅供给量不足的原因又使存量住宅供给与住宅需要之间存在着较大的缺口，每年住宅建设用地供给不足。住宅用地供给小于需求，势必推动地价上升，而地价上升和住宅供给量不足，两个因素又推动房价快速上涨。

如果2040年城市化水平提高到80%，城镇人口将达到11.6亿，如果每人住宅面积按照50平方米计算（考虑包括已经建设和今后可能还要建设的一些大户型和别墅等），城镇住宅面积要在2007年127.34亿平方米的基础上，再增加452.66亿平方米。假如容积率按照3计算，还需要增加住宅建设用地2 263万亩，2008年到2040年每年平均需要供给住宅建设用地71万亩。但是，考虑中国城市化已经滞后15%左右，未来10年可能是城市化的加速时期，并考虑消化目前已经存在的城镇住宅供给和需求存量方面的缺口，住宅建设用地每年可能需要100万亩。如果供给小于此数，或者超大户型住房和别墅用地较多，包括一户购买多套住宅，住宅用地价格和房价，势必会快速上涨。

（二）土地政府垄断供给型住宅涨价

中国土地的供给市场，除了政府行政限制土地的供应量外，另一特征就是政府垄断。政府一家垄断性出让供应土地，许多个房地产商和其他用地商较为充分竞争性需求和购买土地。地价形成机制为：需求竞争者出最高价者为中标，一般也即成交价，而对于政府定的最高价没有其他的土地供应者与其竞争，没有使地价下行的其他土地供给者的竞争压力。

政府垄断的土地供应市场使城市地价持续走高。从北京市住宅用地挂拍招价格来看，从2003年的每平方米1 600多元上升到了2008年的3 800多元，有的地块高达4 500多元。

统计显示，2008年5月份北京成交的住宅及商业用地整体溢价率（成交价高于底价的比例）达59.76%。其中，14块土地成交价高于底价。优质地块的成交价格普遍高出底价100%以上。在土地尤其是住宅及含住宅项目用地成交大幅上涨的同时，住宅及含住宅项目用地的楼面价环比也出现了明显的上涨。统计显示，2008年5月成交的10宗住宅类用地楼面均价为3 823元/平方米，环比4月份上涨了6%，比3月份上涨34%[4]。而一些地方除了政府的一级垄断外，还出现了特大房地产企业对土地的二级垄断。这又为房价进一步上涨形成了推动力量。因此，政府一家垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局，是除了土地供应小于土地需求外，推动房地产价格持续上升的最重要的原因。

舆论普遍指责房地产商的暴利推高了房价。但是，如果土地供应是一个竞争性的市场，土地和房屋的供求缺口不大，基本平衡，房地产商就不可能获得需求远大于供给和垄断土地房屋的暴利，其利润就会平均化，回归合理的范围。

（三）政府房地产财政推动的房价上涨

卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的：先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让也在政府手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权。2007年全国土地出让收入近13 000亿，其中招标拍卖挂牌出让土地收入超过9 000亿元，占土地出让总收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府3项收入（税收和税收分成+卖地收入+收费和罚款）约35 000亿的40%左右。需要注意的是，卖地收入和收费罚款收入基本上没有进入政府财政预算内管理。