现代企业制度的内涵与国有企业改革方向（2）

从伯利和米恩斯的著作于30年代初出版以后，至少在统计意义上，人们没有发现清楚的证据，证明管理者占主导的公司，在诸如使用资产生产利润等企业行为方面与所有者占主导的公司有明显的不同（参见Stigleretal.，1983）。相反，对于大型企业来说，所有权与经营权的分离成为普遍的现象。尽管委托-代理问题在现代公司制度的演进中始终存在，但在比较成熟的市场经济中，各种在现实中得以生存的两权分离的公司形式，通常都创造出相应的比较有效的解决委托-代理问题的制度安排。

在西方市场经济国家公司制度发展的过程中，股份制作为一种有效的现代企业制度，是以充分竞争的市场作为运行基础的，市场评判是监督和约束经营者行为的主要依据，市场机制则为这种监督和约束的实现创造了前提条件。在竞争的条件下，优胜劣汰是企业的生存规律。

从微观经济学的道理来看，这里的优劣就表现为企业是否能够获得利润。赢利的企业将生存并得到发展，亏损的企业将衰落并失败。

在一种充分竞争的市场环境中，企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本。而根据企业的实际利润水平或成本水平，与这种平均利润或平均成本进行比较，即可以使企业经营状况的信息得到充分反映。换句话说，在存在由充分竞争产生的平均利润率的情况下，每个企业的利润水平包容了关于企业经营好坏的充分信息。因此，在存在市场竞争的条件下，利润率可以作为考核和监督企业经营的一种充分信息指标。①这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题，但它是一种简单的、成本低廉的手段，可以尽可能准确地反映企业经营的好坏。

在存在市场竞争从而有了这种充分信息的前提下，进一步形成经理人员市场。这个市场的作用是，依据经理人员的经营绩效对其进行奖惩，因而使经营者与所有者的激励变成相容的。

然而，市场竞争下产生的充分信息并不是完全信息，信息不对称只是在程度上被降低了，却没有被消除。同时，根据充分信息对经理人员的奖惩还只是事后的，在经理人员与所有者承担的企业经营责任不对等的情况下，前者仍然可能采取机会主义的行为，如进行风险过高的投资和对所有者资产进行掠夺性转移。因此，相应于每一种特定的条件，还需要建立一套事前监督经营行为的企业内部管理制度或治理结构，以最大限度地克服经营者与所有者之间的责任不对等所可能带来的问题。

所谓的公司治理结构，是指所有者对一个企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排。按照米勒的定义，公司治理结构是为了解决如下的委托-代理问题而产生的：“如何确知企业管理人员只取得为适当的、盈利的项目所需的资金，而不是比实际所需多？在经营管理中，经理人员应该遵循什么标准或准则？谁将裁决经理人员是否真正有成效地使用公司的资源？如果证明不是如此，谁负责以更好的经理人员替换他们？”（Miller，1995）

关于公司治理，我们有必要强调两点。首先，公司治理结构中最基本的成份是通过竞争的市场所实现的间接控制或外部治理，而人们通常所关注或所定义的公司治理结构，实际指的是公司的直接控制或内部治理结构。后者虽然是必要的和重要的，但与一个充分竞争的市场机制相比，只是派生的制度安排，其目的是借助于各种可供利用的制度安排和组织形态，以最大限度地减少信息不对称的可能性，保护所有者利益。

其次，在当代西方的发达市场经济国家，在外部治理结构存在的前提下，不仅具有多种所有制形式混合的特点，公司的内部治理结构更是五花八门、形式多样。从现代西方发达国家的公司治理模式，以及具体的对于控制权的监督机制比较来看，任何一种现有的公司内部治理模式都不能无条件地应用于所有的公司经营环境中，也没有一种包治百病的监督机制可以单独起作用。

一般来说，公司内部治理结构的方式，依一个经济中技术条件、规模经济和法律框架的差别而异，也有路径相依的由来关系。既然不同的国家具有不同的文化背景，处于不同的经济发展阶段，因而在市场机制发育程度上、资金水平上存在差别，则各自具有适宜的公司内部治理结构。因此，公司内部治理模式和具体的监督机制是多样的、特殊的，而且处于不断的制度创新之中。但竞争的市场环境却是可以确定的，永远是两权分离下形成有效的企业制度的前提条件。

三、国有企业的外部环境与内部治理

国有企业及其特殊的治理结构是重工业优先发展战略的产物。改革以前，在产品价格和生产要素价格都已经被扭曲，竞争的市场不存在的情况下，没有一个作为企业经营状况的参照的平均利润率，则每个企业的利润水平就不能充分反映企业经营好坏的信息，也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。要获取企业的开支水平是否合理，利润水平是否真实，以及是否能够保障所有者的利益等等信息，其费用十分高昂。这使得所有者和经营者之间的激励不相容成为一个难以克服的问题，而责任的不对等则会进一步加强这种倾向。在产业和企业间的要素报酬率存在很大差异的传统经济体制下，如果国营企业拥有经营自主权，它们就有可能将可支配的资源配置在要素边际报酬率高的地方，①这样的边际调整显然会干扰重工业优先发展战略的实施，打乱整个计划经济体制下的均衡。

既然国有企业建立的前提就是竞争市场不再存在，国有企业建立的目的又是控制企业的生产剩余，所以，从保证国家发展战略目标的内在要求出发，国营企业理所应当是不能拥有经营自主权的。换句话说，为了最大限度地减少国有资产被侵蚀和剩余被流失的机会，唯一可行的治理办法就是最大限度地剥夺国有企业的经营自主权。国营企业所需的投资和其它生产要素由政府无偿拨付，所生产的产品及其规格、数量和产品的调拨或销售由政府计划决定，在财务上实行统收统支，利润全部上缴，亏损全部核销，是在扭曲的宏观政策环境和高度集中的资源配置制度下，监督成本最低的制度安排。事实上，国有企业的管理体制就是按照这样的逻辑形成的。

由于国有企业面临着一系列传统发展战略遗留下来的政策性负担，缺乏与其他类型企业公平竞争的条件（林毅夫等，1995），因此利润率就不能成为考核企业经营绩效的充分信息指标，因而信息不对称的问题无法克服，激励不相容的难题也无法解决，经营者侵犯所有者利益就不可避免。其结果表现为企业亏损的增加和国有资产的流失。同时，企业可以将亏损归咎于政策性负担，要求政府继续给予补贴和保护，企业预算继续软化。只要国家继续对企业下达政策性任务，公平竞争的市场就难以形成，就找不到一种简单且成本低廉的充分信息实施对经理人员的监督和考核。在这种条件下，越是从扩大企业自主权的角度出发进行改革，经营者与所有者之间的激励不相容就越突出，责任不对等的现象就会诱致出更加严重的机会主义行为，国家的利益损失就会越大。进行所有制的改革，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题仍然得不到克服，企业效率依旧得不到保障。

四、国有企业改革：竞争条件还是产权制度？

现在我们可以来回答，导致人们通常观察到的国有企业面临问题的真正原因。首先，让我们来看国有企业监督效率是否天生要低。主张产权改革的观点认为国有企业因公有化程度高，委托-代理层次就多，初始委托人与最终代理人之间的距离越遥远，监督效率也就越低（参见张维迎，1995年附录）。反过来的逻辑推理就可能是，通过私有化消除这种多层次的代理结构（大众-政府-国有企业经理人员），建立委托人和代理人之间的直接联系（持股人-私人企业经理人员），可以获得更高的企业效率（参见 Yarrow，1989，p52-69）。

就现代大型企业来说，企业无论是采取什么样的所有制形式，都不可能回避委托-代理问题。即使在私有制的公司形式下，所有者仍然是要分层次地把资产经营权委托出去，即通常采取“持股人-董事会-企业经理人员”的委托-代理形式。董事会的成员一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。在现实中，通常是经理人员聘请董事会成员，而不是董事会雇用经理。①因此，事情并不像想象的那样，在委托-代理层次上有什么实质性的差别。如果委托-代理层次是影响大型企业效率的主要因素，就不会出现像控股集团这样多层次委托-代理的企业制度了。

对于私有制条件下的委托-代理结构来说，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题都是存在的，如果没有竞争性的市场以形成反映企业的经营绩效的充分信息，经营者侵犯所有者的问题同样得不到解决。无论层次多寡，代理人都可能违背委托人的意愿，采取机会主义行为。而当一个竞争性的市场解决了充分信息问题之后，每个层次的信息是透明的，责任也是明确的，委托-代理关系就不会因为层次不同而有什么差异。也就没有理由说，国有制情况下的多层委托-代理关系就不能形成相应的最大限度地克服信息不对称、激励不相容和责任不对等问题的治理结构。同时，政府作为一个必要的制度安排，本身也具有各种保障服务效率和激励机制的制度约束。政府职能本身的激励手段对它在管理国有企业（如任命经理人员、监督企业经营绩效等）方面的行为也是起作用的。

其次，我们来看国有企业是否天然具有预算软约束的性质，因而其行为与私有企业有所差异。科尔内描述了国有企业的软预算约束现象，却缺乏对于这种现象形成原因的分析（Nagaoka and Atiyas，1990），以致使人们从观念上认为，国有企业必然伴随着软预算约束，而改变国有制就可以消除软预算约束现象。事实上，国有企业的软预算约束是特定的发展战略的产物。由于国家赋予国有企业以种种政策性任务，企业不能完全按市场竞争的方式生存和发展，因而形成与国家之间的软预算约束。但是，国有企业并非注定要永远承担这种政府指定的政策性任务，因而软预算约束也就不是其必然的性质。事实上，许多私人企业在履行政府赋予的政策性任务的情况下，也形成了对国家的财政依附关系，即软预算约束。

第三，看国有企业是否缺乏对经营不善的企业进行有效惩罚的机制。主张产权改革的观点观察到，在私有制的场合，消费者对成本高、服务差的企业可以通过“退出”（exit）进行选择和惩罚。他们表示不满意的方式就是拒绝购买，企业销售下降会导致持股人的退出，以及企业股票价格的下降，使企业面临被接管或破产的威胁。然而，“退出”不是消费者表达其不满意的唯一途径，另一种经常被采用的途径是直接表达不满或向有关管理部门“抱怨”（voice）（参见Hirschman，1970，p. 4）。只要消费者的意愿可以反映到国有企业的管理部门或监督者那里，就会直接采取措施，即使不经过资本市场。而且即使是私有企业，一旦具有垄断的性质，消费者的退出也受到限制。当大型企业经营不善面临破产时，政府因担心造成失业等社会问题，也会采取措施避免这种后果。最后，国有企业并非注定要具有垄断地位，企业惩罚机制的核心在于一个公平竞争市场的存在。所以，改革所有制并没有抓住问题的关键。