奔向公共化的中国财税改革

一、引言

发端于1978年并与整体经济改革如影随形、亦步亦趋的中国财税体制改革，已经步入而立之年。现在，应该是系统总结历史经验并前瞻未来走势的时候了。

这显然是一个既意义重大，又颇不轻松的命题。因为，一方面，在过去的30年间，中国财税体制改革所面临的问题之复杂，所走过的道路之曲折，所承载的使命之沉重，所发生的变化之深刻，所取得的成果之显著，不仅在中国，而且在世界历史上，都是十分罕见的特例。另一方面，对于有了30年改革历史并积累了丰富经验的中国而言，举凡涉及类如财税体制改革回顾与展望方面的话题，已经不能停留于史实的追溯和再现层面。更加重要的是，要从史实入手，循着改革的历史轨迹，一步步地提炼和升华改革的历史经验和改革的历史规律。

认识到命题的重大和艰巨，一旦开始着手这项工作，我们便很快陷入一连串问题的包围之中：

对持续30年之久的财税体制改革历程做出高度概括，取舍实属难免。取什么？当然要取改革的主线索。舍什么？自然要舍那些与主线索不那么直接地关联着的枝枝蔓蔓。问题是，这条主线是什么？我们能否为起初“摸着石头过河”、随着改革的深化而目标逐步明晰的渐进式财税体制改革历程理出一条主线？

财税体制改革不过是整个经济体制改革的一个组成部分。如果说30年来整个经济体制改革的基本取向就在于市场化，那么，作为其中的一个重要内容，财税体制改革有无自身的取向？如果有，那又是什么？

在30年间，发生于财税领域的改革事项，不仅数不胜数，而且犬牙交错。本着由部分推进至整体推进的考虑，在不同时点、基于某一特定背景、立足于某一侧面或角度而策划并推出的这些改革事项，当被放置到财税体制改革的大棋局上加以定位的时候，它们各自的角色和作用是什么？又同作为一个整体的财税体制改革工程有着怎样的联系？

描述以往的改革轨迹，总结以往的改革经验，其最终的着眼点，当然要放在改革规律的揭示上。这需要理论抽象。能否进行这种抽象？怎样进行这种抽象？迄今为止的财税体制改革进程是否到了足以使我们能够搭建一个理论分析框架的时候？

过去30年所取得的财税体制改革成果，固然显著而丰盛，但同完善的社会主义市场经济体制以及与之相适应的完善的中国财税体制目标相比，只能算是阶段性的。通向未来的财税体制改革道路，依然漫长。当我们对以往的改革轨迹、改革经验和改革规律有了一个比较清晰的认识之后，又如何勾勒未来的财税体制改革“路线图”？

如此等等。上述这些问题以及其他类似的问题，对处于今天历史背景下的我们，不是可回答可不回答的，可解决可不解决的，而是必须回答，必须解决的。它们，构成了本文的主题。

二、改革的基本轨迹：一个大致的勾勒

30年间的中国财税体制改革历程，大致可以归为如下四个既彼此独立又互为关联的阶段：

（一）第一阶段：1978——1994年

中国的经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调，便是“放权让利”。通过“放权让利”激发各方面的改革积极性，提高几乎被传统经济体制窒息掉了的国民经济活力。而在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中的所占份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手，打破或改变“财权集中过度、分配统收统支、税种过于单一”的传统体制格局——相对接，便有了如下的若干改革举措：

——在中央与地方之间的财政分配关系上，实行“分灶吃饭”。从1980年起，先后推出了“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的体制模式。

——在国家与企业之间的分配关系上，实行“减税让利”。从1978年起，先后推出了企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二部利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等制度。

——在税收建设制度上，着眼于实行“复税制”。从1980年起，通过建立涉外税制、建立内资企业所得税体系、全面调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度、完善农业税等方面的改革，改变了原来相对单一化的税制格局，建立起了一套以流转税、所得税为主体，其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。

——在与其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。以大量的财政支出铺路，配合并支撑了价格、工资、科技、教育等相关领域的改革举措的出台。

上述这些改革举措，对于换取各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进所发挥的作用，可以说是奠基性的。然而，无论放权，还是让利，事实上，都是以财政上的减收、增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。

一方面，伴随着各种“放权”、“让利”举措的实施，财政收入占GDP的比重数字和中央财政收入占全国财政收入的比重数字迅速下滑：前者由1978年的31.1％，相继减少到1980年的25.5％，1985年的22.2％，1990年的15.7％和1993年的12.3％。后者则先升后降，1978年为15.5％，1980年为24.5％，1985年为38.4％，1990年下降为33.8％，1993年进一步下降至22.0％。

另一方面，财政支出并未随之下降，反而因“放权”、“让利”举措的实施而出现了急剧增加（如农副产品购销价格倒挂所带来的价格补贴以及为增加行政事业单位职工工资而增拨的专款等）。从1978年至1993年，财政支出由1122.09亿元一路增加至4642.20亿元，15年间增加了2.1倍，年均增加21％。

与此同时，在财政运行机制上也出现了颇多的紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题，相当普遍，随处可见。

作为“两个比重”数字迅速下降并持续偏低、财政支出迅速增长以及财政运行机制陷于紊乱状态的一个重要结果，不仅财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，而且，中央财政面临的困难，已经达到了难以担负宏观调控之责的空前水平。

从1979—1993年，除了1985年财政收支略有结余之外，其余年份均出现财政赤字，且呈逐年加大之势：1981年为68.9亿元，1990年上升至146.9亿元，到1993年则扩大至293.35亿元。若按国际通行做法，将当年的债务收入纳入赤字口径，则1993年的财政赤字水平实为978.58亿元。

从1979年起，政府恢复了中断长达20年之久的外债举借。1981年，又开始以发行国库券的形式举借内债。后来，又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。1993年，国家财政的债务发行收入规模已经达到739.22亿元。

以中央财政债务依存度（债务收入／（中央财政本级支出＋中央财政债务支出））而论，到1993年，已经达到59.63％的国际罕见水平。这意味着，当年中央财政本级支出中的1／2以上，要依赖于举债或借款来解决。

（二）第二阶段：1994——1998年

如此的困难境况，很快让人们从改革最初成果的喜悦中冷静下来。意识到“放权让利”的改革不可持续，在这一思路上持续了十几年之久的财税改革自然要进行重大调整：由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。恰好，1992年10月中共十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标，1993年11月召开的中共十四届三中全会又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。于是，以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，从1994年起，中国的财税体制改革踏上了制度创新之路。

1994年元旦的钟声刚刚敲过，政府便在财税改革方面推出了一系列重大举措：

——按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税以及确立适应社会主义市场经济需要的税收基本规范等一系列的行动，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系。

——在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，建立了分税制财政管理体制基本框架。

——根据建立现代企业制度的基本要求，在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时，实行国有企业统一按国家规定的33％税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。

——彻底取消向中央银行的透支或借款，财政上的赤字全部以举借国债方式弥补，从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。

这是一个很重要的转折。在此之前所推出的财税体制改革举措，多是围绕利益格局的调整而展开的。而且，也是在整体改革目标定位尚待明晰的背景下谋划出来的。这次改革的显著不同之处，就在于它突破了以往“放权让利”思路的束缚，走上了转换机制、制度创新之路。从重构适应社会主义市场经济体制的财政体制及其运行机制入手，在改革内容与范围的取舍上，既包含有利益格局的适当调整，又注重于新型财税体制的建立，更着重财税运行机制的转换，这正是1994年财税改革的重心所在。

迄今为止，我们颇为看重并为之自豪的发生在中国财税领域的一系列积极变化，比如财政收入步入持续快速增长的轨道、“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转、财政的宏观调控功能得以改进和加强、国家与国有企业之间的利润分配关系有了基本的规范等等，正是那一次财税改革所收获的成果。可以说，通过那次财税改革，已经为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架。

（三）第三阶段：1998——2003年

1994年的财税改革，固然使中国财税体制走上了制度创新之路，但并没有解决问题的全部。因为，说到底，1994年财税改革所覆盖的，还只是体制内的政府收支，而游离于体制之外的政府收支，则没有进入视野。而且，1994年财税改革所着眼的，也主要是以税制为代表的财政收入一翼的制度变革，至于另一翼——财政支出的调整，虽有牵涉，但并未作为重点同步进行。与此同时，既得利益的掣肘加之财政增收的动因，也在一定程度上束缚了改革的手脚，使得一些做法带有明显的过渡性或变通性色彩。

随着1994年财税改革成果的逐步释放，蕴含在游离于体制之外的政府收支和财政支出一翼的各种矛盾，便日益充分地显露出来并演化为困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。于是，在20世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革，先后进入中国财税体制改革的重心地带并由此将改革带上了财税体制整体框架的重新构造之路——构建公共财政体制框架。

1998年3月19日，朱镕基总理在当选之后举行的首次记者招待会上说下了一段颇具震撼力的话：“目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓不堪负担，民怨沸腾，对此必须进行改革。”以此为契机，中国拉开了“税费改革”的序幕。

实际上，在全国性的“税费改革”正式启动之前，各地已经有过治理政府部门乱收费的尝试。最初的提法，是所谓“费改税”。其主要的初衷，是通过将五花八门的各种收费改为统一征税的办法来减轻企业和居民的负担。后来，随着改革的深入和视野的拓宽，人们逐渐发现，现存政府收费的种种弊端，并非出在政府收费本身。现存的、被称之为政府收费的大量项目，既未经过人民代表大会的审议，又基本不纳入预算，而是由各部门、各地区自立规章，作为自收自支的财源，或归入预算外收入，或进入制度外收入，直接装入各部门、各地区的小金库。因而，它实质是一种非规范性的政府收入来源。“费改税”的目的，显然不是要将本来意义的政府收费统统改为征税，而是以此为途径，将非规范性的政府收入纳入规范化轨道。于是，“费改税”开始跳出“对应调整”的套路而同包括税收在内的整个政府收入盘子的安排挂起钩来。也正是在这样的背景之下，“费改税”一词为“税费改革”所取代，进而被赋予了规范政府收入行为及其机制的特殊意义。

在“税费改革”日渐深入并逐步取得成效的同时，财政支出一翼的改革也在紧锣密鼓地进行中。先后进入改革视野的有：财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整；推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；实行由财政（国库）部门集中收纳包括预算内外收入在内的所有政府性收入且由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”；推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。