奔向公共化的中国财税改革（2）

然而，无论是财政支出一翼的调整，还是以“税费改革”为代表的收入一翼的变动，所涉及的，终归只是财税体制及其运行机制的局部而非全局。当分别发生在财政收支两翼改革的局限性逐渐凸现出来之后，人们终于达成了如下共识：零敲碎打型的局部调整固然重要，但若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造，并将局部的调整纳入到整体财税体制及其运行机制的框架之中，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制及其运行机制。于是，将包括收入、支出、管理以及体制在内的所有财税改革事项融入一个整体的框架之中，并且，作为一个系统工程加以推进，便被提上了议事日程。在当时，人们也发现，能够统领所有的财税改革线索、覆盖所有的财税改革事项的概念，除了公共财政之外，还找不到任何其他别的什么词汇担当此任。于是，以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架。正是从那个时候起，作为整个财税体制改革与发展目标的明确定位，带有整体改革布局性质的公共财政框架的构建，正式进入到财税体制改革的轨道。

（四）第四阶段：2003年至今

正如社会主义市场经济体制要经历一个由构建到完善的跨越过程一样，伴随着以构建公共财政基本框架为核心的各项财税体制改革的稳步推进，财税体制改革也逐渐步入深水区而面临着进一步完善的任务。在时隔5年之后，2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。在那次会议上以及那份重要文献中，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断，提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，并将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。以此为契机，中国的财税体制改革又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。

最先进入操作程序的，首推新一轮税制改革。在《决定》的第20条款中，新一轮税制改革的内容被概括为如下八个项目：改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。从2003年10月《决定》通过至今，已经先后有出口退税制度的改革、改进个人所得税内容之一——上调工薪所得减除额标准和实行高收入者自行申报、实现城乡税制统一改革的重要一步——取消农业税、增值税由生产型转为消费型改革在东北地区三省一市和中部地区26个城市进行试点、统一各类企业税收制度的主要内容——内外资两个企业所得税法合并等几个项目得以启动。并且，以处于核心地位的改革项目——内外资企业两个企业所得税法合并改革的启动为标志，新一轮税制改革已经进入实质操作期。

几乎是与此同时，财政支出以及财政管理制度线索上的改革也投入了操作。对此，《决定》的第21条款描绘了如下一幅蓝图：健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持；深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革；清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理；改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督；建立预算绩效评价体系、实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控；加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。与以往发生在这些事项上的改革有所不同，这一轮的改革适逢科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想的提出，故而，在全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的棋盘上推进财税体制的改革，并在两者的密切联系中谋划财税体制改革的方案，也就成为一种必然的选择。

应当说，在上述的这些方面，我们已经获得了重要进展：公共财政开始了逐步覆盖农村的进程；财政支出越来越向以教育、就业、医疗、社会保障和住房为代表的基本民生事项倾斜；围绕推进地区间基本公共服务均等化，加大了财政转移支付的力度并相应调整了转移支付制度体系；以实行全口径预算管理和政府收支分类改革为入手处，强化了预算监督管理，进一步推进了政府收支行为及其机制的规范化，等等。

可以预期，伴随着整体经济社会改革的步步深入，财税体制改革将越来越向纵深地带挺进。

三、以公共化为基本取向的改革

从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”、以“放权让利”为主调的改革，到走上制度创新之路、旨在建立新型财税体制及其运行机制的1994年的财税改革；从主要覆盖体制内的政府收支和以税制为代表的财政收入一翼，到体制内外政府收支并举、财政收支两翼联动；从以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革，到作为一个整体的财税改革与发展目标的确立；从构建公共财政基本框架，到进一步完善公共财政体制和公共财政体系，当我们大致把握了30年间中国财税体制改革的基本轨迹之后，一个绕不开、躲不过且对本文的命题具有重大意义的问题便接踵而来：中国财税体制改革是否存在着一条上下贯通的主线？换言之，中国的财税体制改革，究竟有无一个一以贯之的改革取向？

其实，在上面的讨论过程中，我们已经一再地遇到这个问题。并且，已经为解决这个问题打下了相应基础。

重要的事情是要回答：中国的财税体制改革从哪里来，又到哪里去？这要分别从改革的起点、改革的路径和改革的目标中去探求和揭示。

（一）改革的起点

中国的财税体制改革，当然是由传统经济体制下的财税运行格局及其体制机制起步的。对于那一时期的财税运行格局，尽管可从不同的角度加以归结，但本着收入——“钱从哪里来”、支出——“钱向何处去”以及政策——“收支安排所体现的目的”这三个有关财税活动运行层面的基本线索，可以将其概括如下：财政收入主要来自于国有部门；财政支出主要投向于国有部门；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。以1978年的情形为例，全国财政收入的86.8％来自于国有部门的缴款，全国财政支出的85.6％用之于国有部门。这样一种“取自家之财”、“办自家之事”的财政收支格局，所折射出的，无非是财政政策的鲜明取向——发展和壮大国有经济、削弱以至铲除私有制经济。

财税运行格局之所以是上述这个样子，当然同那一时期所实行的“二元”经济社会制度环境有关。在“二元”的经济社会制度下，作为其重要组成部分的财税体制机制，自然也必须建立在“二元”的基础上——在财政上实行不同所有制分治和城乡分治。这就是：

——国有制财政。以所有制性质分界，财政收支活动主要在国有部门系统内部完成。至于非国有部门，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

——城市财政。以城乡分界，财政收支活动主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

——生产建设财政。以财政支出的性质分界，财政支出活动主要围绕着生产建设领域而进行。至于非生产性或非建设性的支出项目——其中主要是以改善民生为代表的公共服务性的支出项目，则往往被置于从属地位或位于边缘地带。

换言之，“二元”的财税体制机制所覆盖的范围，不是全面的，而是有选择的。“二元”的财税体制机制所提供的财税待遇，不是一视同仁的，而是有薄有厚的。财政支出的投向，不是着眼于整个公共服务领域的，而是专注于生产建设的。于是，便形成了同属一国国民、身处同一国土之上并受同一政府管辖，但因财税覆盖程度不同而需面对不同财税待遇的不同的区域、不同的企业和不同的居民。

有选择而非全面的财税覆盖范围，有厚有簿而非一视同仁的财税待遇，专注于生产建设而非整个的公共服务领域，如此的财税体制机制以及作为其结果的财税运行格局，显然不能说是“公共性”的，至少其“公共性”是被打了折扣的。事实上，“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”所集中凸现的，正在于传统体制下的“二元”财税体制机制的“非公共性”特征。

这就是说，“非公共性”的财税运行格局及其背后的体制机制，是中国财税体制改革的起点。也可以说，正是这种“非公共性”的财税运行格局及其体制机制同财税本质属性以及经济社会发展之间的不相适应性，把中国财税体制推上了改革之路。

（二）改革的路径

中国财税体制改革的一大特点，就是它始终作为整体经济体制改革的一个组成部分，始终与整体改革捆绑在一起并服从、服务于整体改革的需要。迄今为止，关于中国经济体制改革的一个最广为流行的表述是“市场化改革”。如果说整体改革是沿着一条颇具规律性且朝着市场化方向迈进的道路走过来的，那么，财税体制改革便是一个顺应这一变革并逐步向适应市场化的财税运行格局及其体制机制靠拢的过程。

就总体而言，经济的市场化进程首先带来的，是GDP所有制构成的多元化。这一影响传递到中国财税运行格局上，就是财政收入来源的公共化——由“取自家之财”到“取众人之财”。到2007年，全国税收收入来源于国有部门的比例，已经退居到19.2％。来自于其他所有制成分的份额，则提升至80％以上。而且，仍在呈继续上升之势；财政收入来源的公共化，自然会推动并决定着财政支出投向的公共化——由“办自家之事”到“办众人之事”。到2006年，在全国财政支出中，包括基本建设、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用等专门以国有经济单位为主要投向的支出占比，已经由1978年的52.7％大幅下降至15.87％。与此同时，面向全社会的诸如养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障支出以及文教科学卫生事业费支出和政策性补贴支出等所占的份额，分别上升至11.25％、18.69％和3.58％。① 而且，其中的不少项目，还是从无到有的；财政收支的公共化，又进一步催生了财政政策取向的公共化——由在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”。也就是说，经济的市场化已经带来了中国财税运行格局的公共化。

呈现在财税运行格局上的这些变化，当然是在财税体制机制的变革过程中发生的。没有以公共化为取向的财税体制机制的变革，不可能有财税运行格局的公共化。发生在财税体制机制上的变革，又是一个顺应经济市场化以及经济社会制度由“二元”趋向“一元”的过程。这就是：

——从国有制财政走向多种所有制财政。财政的覆盖范围不再以所有制分界，而跃出国有部门的局限，延伸至包括国有和非国有在内的多种所有制部门。

——从城市财政走向城乡一体化财政。财政的覆盖范围不再以城乡分界，而跃出城市区域的局限，延伸至包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员。

——从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出的投向不再专注于生产建设事项，而跃出生产建设支出的局限，延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等所有的公共服务事项。

可以看出，中国财税体制机制所发生的变化，集中体现在其覆盖范围的不断拓展上。由“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”向“多种所有制财政＋城乡一体化财政＋公共服务财政”的跃升，便是财税的覆盖范围不断拓展并逐步实行财税无差别待遇的过程。在这个过程中所日渐彰显的，正是财政与生俱来的本质属性——“公共性”。

这就是说，经济的市场化和财税的公共化，是一枚硬币的两个方面。经济的市场化，必然带来财税的公共化。由“非公共性”逐步向“公共性”靠拢和逼近的所谓“财税公共化”过程，是过去30年间中国财税运行格局及其体制机制所经受的最可称道的重大挑战。

（三）改革的目标

正如整体改革是一个由目标不那么明晰、靠“摸着石头过河”，到目标愈益明确、以自觉的行动朝着既定目标前进的过程，财税体制改革也有着类似或相同的经历。

前面的考察已经先后表明，当财税体制改革刚刚起步的时候，并未确立公共化的财税体制改革取向，更未有构建公共财政体制的说法。那时，几乎所有的改革举措，都是基于提升经济活力的目的，围绕着“放权让利”的主调而推出的。然而，正是这种旨在为整体改革“铺路搭桥”、从下放财力和财权入手的种种举措，打破了“财权集中过度、分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局，把中国财税运行格局带上了收入来源公共化和支出投向公共化的轨道。并且，作为收入来源公共化和支出投向公共化的必然结果，由此启动了中国财税体制机制的公共化进程。

当改革必须调整航向、在社会主义市场经济体制的棋盘上谋划全新的财税改革方案的时候，虽然并未清晰地意识到经济市场化与财税公共化的高度相关性，但那时所操用的几乎每一个棋子或推出的几乎每一个举措，也都是基于财税运行格局已经变化且不可逆转的现实而选择的。而且，在那样一种情势之下，能够作为改革参照系的财税体制机制，自然是典型市场经济国家的财政税收制度；能够与社会主义市场经济对接的财税体制机制安排以及相关的原则界定，也自然离不开经济的市场化这个基础。来自于诸多方面的同市场经济血脉相连的因素、理念、规则、制度等等叠加在一起，不仅催生了公共财政的概念以及相关的实践。而且，改革的着眼点也越来越向公共化的方向聚集。

到后来，当局部性的改革随着改革的深入而逐步向全局延伸，以至于必须对财税体制改革目标有个总体定位的时候，也许是水到渠成的功效所致，“构建公共财政基本框架”便被作为一种当然的选择，进入人们的视野。并且，从那以后，包括收入、支出、管理和体制在内的几乎所有的财税改革线索和几乎所有的财税改革事项，都被归结于这条改革的主线索，都被覆盖于这一改革的总目标。也正是从那以后，关于中国财税改革与发展目标或财税体制改革目标，从学术界到实践层，都越来越集中于“构建公共财政体制”或“建立公共财政制度”的概括或表述。

再到后来，伴随着建设完善的社会主义市场经济体制目标的形成和确立，建设完善的公共财政体制随之成为财税体制改革的方向所在。于是，“进一步健全和完善公共财政体制”、“完善公共财政体系”便被作为与时俱进的概括或表述，进入到中共十六届三中全会、国家“十一五”规划和中共十七大等党和政府的一系列重要文献之中。以此为基础，公共财政的字眼、理念和精神，也越来越深刻地融入于学术界围绕包括政府职能格局、公共服务体系和社会事业建设等在内的重大经济社会问题的阐述以及普通百姓的日常生活。至此，可以并不夸张地说，经过了30年“摸着石头过河”般的艰难探索，在我国，全力和全面建设公共财政，已经演化为一种围绕中国财税体制改革的有意识、有目标的自觉行动。也可以说，我们已经进入全力和全面建设公共财政的时代。

总之，中国财税体制改革的基本取向在于公共财政。由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制起步，沿着“财税公共化”的路径，一步步逼近“公共性”的财税运行格局及其体制机制方向，正是迄今为止并将贯穿未来的中国渐进式财税体制改革的主线索。

四、小结：一条主线＋一个取向

至此，做出如下判断可能是适当的：中国的财税体制改革，事实上存在着一条一以贯之的主线。这条主线，说到底，就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近。中国的财税体制改革，事实上也有着一个一以贯之的基本取向。这个基本取向，说到底，就是构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相贯通的公共财政制度体系。

以如此的角度并站在宏观层面上“俯视”中国财税体制改革的全景，可以清晰地看到，过去的30年间，我们正是瞄着这“一个取向”、沿着这“一条主线”奔跑过来的。未来的若干年间，我们仍要瞄着这“一个取向”、沿着这“一条主线”继续奔跑下去。“一条主线＋一个取向”，正是我们在深刻总结历史经验和前瞻未来走势的基础上，对于中国财税体制改革的历史规律做出的高度概括。

注释：