一个拥有13亿人口的泱泱大国的城镇化进程必然是波澜壮阔和史无前例的。改革是一个帕累托改进的过程,社会各基层均可从中受益,但程度不同,而且还会发生一个群体从另一个群体中获益的现象,这就是发展与公平的权衡问题。在城镇化进程中,虽然外来人口群体在总体上从城镇化中获得了巨大的收益,但这个群体对城镇化的贡献和他们所获得的待遇是不均等的。伴随着发展和改革的深化,我国提出了从“又快又好发展”向“又好又快发展”发展的战略思路的转变。十七大报告指出,科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。具体到我国下一步的城镇化战略,在大中小城市和小城镇协调发展的前提下,以人为本和可持续发展应成为下一步城市改革应遵循的两条基本原则。
以人为本的原则就是要在城市和小城镇的发展中关注民生,推动建设和谐社会。城市当中存在着不同的社会阶层,其中差别最为明显的两个阶层就是以是否拥有本地户籍来识别的本地人口和外来人口。由于户籍歧视的存在,外来人口中的大部分的民生问题无法得到保障,和谐社会建设也难免流于空谈。打破户籍的樊篱,给予所有在城镇生活的人口以同等的就业、受教育、社会保障等权益,需要以经济实力为基础。一些地区开展的有益尝试虽然收效未必理想,但却代表了一种方向。目前虽然户籍制度仍然难以取消,但却可以采取一些灵活的、更加贴进百姓实际需要的政策措施来分阶段推进改革。例如可以通过调查来了解当前城镇外来人口对城市公共服务需求的优先序列,在成本约束下率先提供这些急需的公共服务。在我们看来,子女的受教育权、大病保险和工伤保险应该是优先得到保障的,这样可以大大提高流动人口在城镇居住的稳定性。近年来一系列关于城市流动儿童受教育问题政策的出台就是这个进程中的一个很好的环节。
可持续发展的原则就是要在城市发展的规划和建设过程中,坚持人与资源以及环境的协调可持续发展。城市作为一个生态有机体,存在着与自然的物质交换以及与其它地区的资源和经济交换。一些大城市存在着较为严重的经济活动和人口的过度集中现象,这导致对外部资源和能源的过度依赖以及对本地稀缺自然资源,尤其是水资源的过度消耗;一些中小城市和小城镇存在着较为严重的环境污染问题以及土地资源的粗放利用问题。无论哪种情况都不是一种宜居的、人与环境协调发展的城镇化。为此,城镇化需要坚持区域的合理布局,还需要与新型工业化协调发展,以此创造宜居的城市环境。
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国外怎样发展小城镇
发达国家的城镇化起步较早,他们大多通过对殖民地的剥削掠夺或战争(赔款)获得大量的资金,以完成原始积累,进而实现工业化。
英国的城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。历史学家估计,早在17世纪,英国就有1/2的农业人口在农闲时从事工业生产。乡村工业的发展推动了农业与工业的分工,反过来又促进了农业的规模经营。后来,相当一部分工业村庄演化为城镇。
英国城镇化不是建立在农业高速发展的基础上的,而在某种意义上是以牺牲农业为代价的。英国地少人多,英国贵族通过著名的“圈地运动”,以暴力形式强制农业人口向非农产业转移。同时,城镇化所需要的作为食物的农产品和作为原料的农产品则主要依靠进口。
美国地多人少,而国际人口的迁移却满足了美国城镇化和工业化对劳动力的需要。1851-1910年间,仅欧洲向美国的移民就达2337.3万人,年均迁入达39万人。这些国际移民中大约有1/4的人是技术工人,他们带来的各种知识和技术无疑对美国的城镇化产生了不可估量的作用。
美国与英国城镇化道路的最大不同点是,美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的。农业生产率的迅速提高解决了粮食和原料问题,并为工业发展提供了广阔的国内市场。同时,美国农产品的出口又为工业化和城镇化提供了大量的资金积累。
交通革命在国土面积广阔的美国的城镇化过程中发挥着巨大作用。美国依靠修筑收费道路的方式从陆路开始了交通革命。19世纪40年代又形成了世界最发达的运河网。1828年美国开始修筑铁路,到1887年,全国数以万计的大小城镇已由铁路网连接起来。铁路运输不仅促进了西部开发和城镇发展,而且大大刺激了工业革命,对工业化和城镇化起到了关键作用。
发展中国家的城镇化起步较晚,其工业化所需要的资金积累主要来自于农业。
以第三产业的发展带动城镇化的发展,拉丁美洲是这方面的典型,它的城镇化是建立在第三产业特别是传统第三产业的过度发展上的。20世纪60年代末,拉美工业只能吸收不到14%的劳动力(现代化部门低于8%),而第三产业却取得了长足的发展。1969年,服务业就业人口的比重已达到39%。
经济学家刘易斯在对发展中国家的城镇化作了研究后指出:“一个城市在其规模达到30万人以后,就会失去其规模经济效益。相当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇,每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其它一些能够吸引居民的设施。”
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