雷志华：渔业纠纷的“政治账”（2）

中国与日韩之间渔业协定留下的“灰色地带”，也是渔业冲突的潜在引爆点。中日韩在东海、黄海所主张的专属经济区存在重叠的部分。1965年日韩首次签订渔业协定时，对于东海共同渔区的界定，没有考虑中国的利益关切。1999年日韩签订新的渔业协定，同样也没有与中方商量。当年中国外交部发言人孙玉玺还就此发表声明，称日韩渔业协定侵犯了中国在东海中、日、韩三国交界水域的专属经济区主权权利，并申明中国在该区域的专属经济区权益以及渔业活动不受该协定的限制。同样，韩国对于1997年签订的中日渔业协定也持有异议，认为该协定“临时措施区域”与韩国主张的专属经济区有重叠的部分。

与中日韩之间渔业协定“不完美”相比，中国与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等南海声索国之间未签订渔业协定，给渔业纠纷埋下的隐患更大。2002年签署的《南海各方行为宣言》中没有涉及渔业问题，而现阶段中国与南海声索国发生的矛盾和冲突大多因渔业纠纷而起。鞠海龙对此解释说，《宣言》签订时并没有涉及渔业合作领域，一是因为渔业属于低敏感度的海洋资源；二是因为渔业资源本身具有国际性和高度洄游性，无法从根本上界定资源所属国家的范围，而能够明确的渔业捕捞权在此之前也没有获得解决。

“中国与韩国等国签订渔业协定都不是一蹴而就的，而是经历了较长时间的协商，基本上是双边意愿共同的结果。中国与菲律宾、马来西亚等国没有签订相关协定与南海争端有关，但也与相关国家对待这一问题的基本态度和政策意愿有关。”鞠海龙说。他认为，从技术层面看，渔业协定一般涉及双方的专属经济区中的渔业活动，但是菲律宾和马来西亚与中国在南海地区的权益一直存在争议。主权争议没有解决的情况下，确定专属经济区的权益是比较困难的。

上海社科院海洋法研究中心主任金永明认为，根据当前的形势，中国可以就渔业合作、渔业管理提出要求，就这些问题与东盟相关国家进行磋商，这样可以在一定程度上减少渔业纠纷。鞠海龙说：“2004年9月，中国和菲律宾签署了《中国农业部和菲律宾农业部渔业合作谅解备忘录》，双方决定在渔业领域开展层次更深、范围更广的合作。同年，中国和马来西亚进行了3次渔业合作谈判，促成了中马渔业合作论坛的召开。这些努力都是中菲、中马之间渔业合作的重要表现。如果双边关系发展正常，这些协议可能会对渔业协定的签署有帮助。” 

发展的困境

根据中国渔业统计年鉴，2006年至2010年，中国海洋捕捞产值分别为969.14亿元、971.13亿元、1092.88亿元、1155.38亿元、1272.13亿元。但逐年稳步增长的产值背后，却伴随着愈演愈烈的涉外渔业冲突。据韩国媒体统计，2006年至2011年，韩国共扣留约2600艘中国渔船，近5年来韩方对中国渔民罚款高达294亿韩元，约合1.64亿人民币。中国农业部南海区渔政局的统计显示，1989年至2010年，在南海海域共有约750艘中国渔船、1.13万名中国渔民遭到过外国船只的攻击、袭扰或扣留。

“中国与邻国渔业冲突主要表现在中国渔民远海捕鱼过程中遭遇别国‘执法’方面。主要原因在于中国与周边国家的海洋划界问题尚未解决。”鞠海龙分析说，中国渔民远海捕捞的范围，承袭的是历史以来的传统渔业活动范围。然而，近年来随着周边国家力争首先制造“争议”、继而扩张海上权益等政策的出台，中国渔民在传统渔场的活动也随之遭到越来越多的挑战，面临争议国家严酷执法的压力越来越严重。我国对远海作业渔民的政策支持虽然有所改变，但仍然无法弥补渔民在传统远洋渔场捕鱼所遭遇的损失。

涉外渔业纠纷的增多，折射了中国渔民所面临的生存困境，同时也反映出目前海洋捕捞产量逐年增长的局面面临越来越大的压力。渔业资源萎缩是世界性问题，但在中国表现得更加突出。近年来中国渔民更多地走向远海捕鱼，是中国渔业发展趋势使然，也是近海渔业资源枯竭背景下的无奈选择。中国沿海环境污染、围海造地以及破坏性捕捞，迫使中国渔民不得不到更远的南海海域捕鱼。金永明说：“国内因素是涉外渔业纠纷频发的一个重要原因，沿海大片海域被‘包产到户’的人占有，近海渔场大幅减小。我们要尽快理顺相关法律以及配套法规，确保渔民在不能从事捕鱼活动的情况下有其他出路。”