雷志华：渔业纠纷的“政治账”（3）

渔业转型已成为中国海洋渔业必须破解的难题，这涉及渔业管理体制的改革以及一系列配套措施的跟进。韩国1990年代初开始推动渔业转型，政府投入大量资金实施“减船政策”，减少大中型渔船数量，推行捕捞限额制度，以保护渔业资源实现渔业可持续发展。中国近年来也开始实施类似政策，但效果不尽如人意。中国渔业统计年鉴的数据显示，中国从事海洋捕捞的渔船数量从2006年的21.13万艘减少到2010年的20.45万艘，减少约6800艘，但同期渔船吨位却从546.33万吨增加到601.09万吨。中国从事海洋渔业的人口仍在逐年增加，2010年已达578万。

“一般意义上讲，渔业转型涉及内部转型和外部转型。前者包括渔业产业结构、渔业生产方式、渔民角色转变、渔业企业发展战略等方面，后者包括资源环境、管理法制等方面。”鞠海龙分析说。他指出，目前我国单一近海捕捞状况未能改观，公海大洋性渔业比重小、国际竞争力不强，而渔民劳动力过剩、技术与渔业设施落后，渔业企业受自然和贸易因素制约等问题也比较突出。

海洋权益角力

在黄海、东海以及南海海域，渔业纠纷的实质是海洋权益争议问题，渔业纠纷也正被某些国家当作撬动海洋权益这盘棋局的杠杆。鞠海龙以南海局势为例分析说，当前南海争端凸显在海岛主权和海域管辖权两个方面。从国际法的角度，《联合国海洋法公约》所界定的海岛主权，可以向外划领海、专属经济区、外大陆架等海洋管辖权。然而，由于南海争端的矛盾发展，很多国家对海岛主权和海域管辖权执行了“分头并进”的政策。“强化某一海域的管辖权在某种程度上会增加最终解决争端问题的便利和优势，这就是最近几年南海渔业管辖权冲突日益严重的原因。”

韩国加大在黄海相关海域的渔业执法力度，目的绝不仅仅在于保护渔业资源，而是想通过强化管辖权来影响未来专属经济区的划定。2010年中日钓鱼岛撞船事件中，日本在扣留中国船长后立即启动国内司法程序，也是出于类似的考虑。英国海洋法专家罗宾•丘吉尔曾对渔区与专属经济区之间的关系做过论述，他指出：“理论上说，渔区与专属经济区的划分是有些不同的，专属经济区要比渔区给沿海国更多的权力和管辖范围。然而渔区边界受到由专属经济区划界所支配的习惯国际法的影响，从目前国际实践来看，渔区边界往往与专属经济区边界是一致的。”

在东海、黄海海洋划界问题上，中国主张公平原则和大陆架自然延伸原则，而日本和韩国则坚持中间线原则。中日渔业协定和中韩渔业协定对渔区面积的划分，总体上遵循的是有利于日韩的中间线原则，这显然对海岸线更长的中国不利。尽管在渔业协定谈判过程中，中国与日本和韩国都表示渔区的划界不影响将来的海洋划界，但近年来日韩在有关渔区管理执法上的强势，势必使中国在未来的海洋划界上处于不利地位。从这个意义上讲，中国有必要从战略高度重视渔业协定问题，而如何处理和应对渔业纠纷，也已经超越了渔业问题本身。

南海的局势更为复杂。在中国主张拥有主权、管辖权的200万平方公里的南海海域中，与邻国存在争议的多达150万平方公里。《南海各方行为宣言》是目前中国与东盟国家唯一一份有关南海问题的政治文件，随着南海争端频现，制定具有法律约束力的“南海行为准则”的呼声越来越高。5月23日，东盟国家在柬埔寨举行会议，完成了制定“南海行为准则”草案的核心和关键要素内容。东盟已将该草案提交至东盟高官会与外长会议进行审批，随后还将同中国就草案的内容进行谈判。

“中国对制定这样一个行为准则是持积极态度的，同时也认为，如果相关国家缺乏互信，那么制定具有法律约束力的行为准则是有难度的。”海洋法专家金永明表示。他分析说，中国政府认为，相关国家谈判行为准则时应该不涉及主权、划界，而要等低敏感度领域，比如海洋科技、海洋救援等合作进一步加深加强之后，再考虑这个问题。“目前制定‘南海行为准则’存在一个关键障碍，那就是如何从法律上对待东盟一些国家抢占中国的岛礁及在争议海域开发资源的活动。这必将是制定行为准则过程中无法回避的问题。”