权利革命：从地权到治权

相比河北等省，重庆在市场机制和尊重农民权利方面，大为进步，但依然未能从根源化解矛盾。

重庆建立了农村产权交易市场，并且在全市农村开展了土地确权。但在土地确权过程中，村民宅基地之间的私权纷争，并非是由村民自主协商确定，而是由政府公权部门和村党支部、村委会，以调解形式划定，未能培育出村民自我协商机制，乡村治理依旧。

针对还权赋能、归还治权、重建治理结构为导向的基层改革，记者主要调查了四川成都和安徽的一些地方。

安徽一些地方，通过村民自主开发、自主引入资本、自主集中居住，平稳保持了乡村的自治和发展。

四川成都，则在城乡统筹综合改革过程中，通过明确界定村民地权（长期）并建立农村产权交易市场，实现还权赋能，为村民自主决策做了权利和市场的双重准备。在此过程中，由于村民自主权益的意识强化，成都当地政府尊重民众在私权领域通过自我协商解决争端，尊重由此产生的村民自我协商机制——村民议事会，并在其基础上形成了新的村庄治理机制。在此机制下，资本进入村庄时，获得了村民的协商认同，村民依靠新形成的治理机构，与公司方在价格形成方面，平等谈判，参考市场得出双方都能接受的价位，保证了基层的平稳。

产权革命回归

28年前，安徽省岳西县县委书记王道成，在全县范围内搞林业产权改革，轰动全国。但随后的政治风波中，王被免职调走，产权改革被叫停。而20余年后，基层权利改革再起，2007年，在全国林权改革背景下，岳西县回归“林权革命”。“基层要想稳定，根本是要转换思想，从为民做主，改成由民自主，第一步是把最重要的财产权交还到农民手里，我当年上书中央领导搞山林产权改革，就是这个思路。”安徽官场的传奇人物王道成这样对记者回顾。

1984年2月王道成赴任岳西县委书记，到任后下乡村连续调研三个月，发现一面是农民“过着原始人的生活”，一面是大量的小材小料在路边腐烂……

6月13日，王道成通过安徽省委纪要向时任中共中央总书记胡耀邦递送《现行林业政策是失败的政策，必须从根本上加以改革——致中央领导同志的信》。15日，胡耀邦做出批示，支持王道成的改革建议。

王道成的“根本改革”，与现行的林权改革相近，只是比2006年全国推行的林权改革，提前了22年。

王道成调配了数百人的工作队伍，在全县所有山村确权颁证。岳西县志记述：“将自留山和责任山合并为一山，称‘自营山’，由县政府发给自营山证。同时，县委、县政府明确规定：农民对自营山有林地使用权、林木所有权、经营权(产品自主处理，可以作价转让，允许出卖活立木)和继承权……农民真正有了治山权。”

他给胡耀邦的那封信，和他胆大在全县搞产权改革，触怒了林业部门高官，胡耀邦下台后，他被免职调走，产权改革被叫停，直到2008年，岳西才重新确权颁证。

2012年3月21日，国家林业局举行林业改革专题报告会，邀请王道成做主报告。“还权于民、由民自主的权利革命，永远是绕不过去的。”王道成在报告会后对记者说。

安徽省黄山市汤口镇山岔村，因村民自主发展并最早提出“新农村建设”而闻名。早在2004年，该村便在村民小组“翡翠新村”的墙报上书写了“建设社会主义新农村”的标语，2010年9月，村民对本记者说，我们村比国家都要早提“新农村建设”。

山岔村上张组，2002年开始削平山头，开发新徽派风格别墅式楼群集中居住，空出的土地用以发展旅游产业和创意农业，农民以土地和山林确认产权后，入股村小组创办的公司。公司承担了全部的公用事业，村民享有乡村公共交通、近乎全额报销的新农合医疗、敬老院、托儿所……

山岔村村支书张贵良认为，关键在于是否让农民作为权利主体，否则农民必然面临被边缘化的后果，激起社会矛盾。时任汤口镇党委书记于亮也对本记者提出，最好是做到政府公权少下村甚至不下村，一般事务，村务村管，确认和充分尊重村民的自治权利，百姓自己做主是最好的治理。

重庆：“为民做主”

重庆市在2008年建立了地票交易平台——重庆农村土地交易所，这是经国务院特许，全国唯一一个可以在省级区域内实施地票交易的平台。“地票”交易，即土地利用指标交易。如果农民把宅基地复垦成为耕地，交给集体，经土地部门验收后，复垦后耕地有一亩就得到一亩地票；然后村、乡镇、区县将农民分散的地票集中到农村土地交易所挂牌拍卖，纯收益的80%归农户，20%归村集体。农村闲置乡镇企业用地、公益事业建设用地、废弃的道路等集体建设用地，复垦成耕地并经过国家土地部门验收后，也可进行地票交易，纯收益的80%用于“新农村”的基础设施和公共服务设施建设。城市用地的企业或事业单位可到交易所去竞买地票，买到了地票，便拿到征地指标，可以去参与竞买土地。

根据重庆农村土地交易所在2012年2月提供的数据，2011年全年共组织地票交易5.29万亩、129.18亿元，均价24.4万/亩，交易所成立后累计已完成8.86万亩、175.38亿元，涉及农民价款124.1亿元、村集体21.5亿元，累计已有142宗、4.86万亩地票获得征用批复，总共办理了16宗、3100亩地票质押，贷款4.1亿元。

从这些数字可见，这一改革对于农村土地，实现了市场价值，提供了极好的交易平台。它自推出以来，获得全国各界佳评。

由于提供了市场化的农村土地财产处置通道，农民的土地财产权由资源型变成资本型。且由于该平台涵盖省级区域，离中心城区300公里甚至500公里的偏远农村，其土地资源也能具有资本化流动的属性，并且得到相对市场化的价格。

地票交易的前提是土地确权，而重庆市在农村土地确权中，推行的具体措施实施基本由政府主导、尊重乡村集体和农户意见。但由于在涉及权属争议时，采取的主要是协调、仲裁、维稳，并未走出“为民做主”的青天式执政式思路。

重庆市2010年8月出台的文件说：“对农村土地权属争议的处理，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。”

相关部门在实施时强调要做好“调解仲裁工作”，“及时调处农村土地承包经营纠纷。要主动协调和配合信访稳定等部门……”

具体工作组织，则是“镇级成立领导小组，各村成立指导小组，各社成立3-5人的工作小组。实行领导包片，脱干包社，村社干部包户责任制。”

重庆市九龙坡区白市驿镇九里村罗书记告知，承包地、宅基地的确权都是由国土部门测量，村上逐户确认，并不是由村民小组自主讨论、由村民自主协商确定分界的政策设计。

记者曾询问一位重庆市委党校教授，为何重庆的工作方式，主要是以基层干部包村到户的方式，通过公权力实施确权，而非发动农民，在国土部门测量的基础上，针对本村集体所有的土地，自主协商确权？回答说，重庆的基层党建很完善，足以解决那些纷争。

但根据重庆市渝北区确权颁证办综合协调组组长黄文学在2010年10月的总结，仅该区村镇没能自己解决而由土地确权办直接解决的突出矛盾就有37起，接待群众现场咨询和来电、来访2360人次、调处承包土地矛盾纠纷468起。

荣昌县荷包镇一位彭姓农民，到重庆市区打工，但拒绝交出土地。他认为地票交易是好，但土地确权过程不满意，房前屋后从哪里到哪里属于谁家，不是村民协商划定，有纠纷是村上调解，宅基地面积划少了，无法讲理，多出的面积会划给村集体，“听说成都那边不一样，老百姓自己做主，处事才真是公平”。

渝北区双凤桥街道硚田村紧邻城区，村中大部分土地流转给花卉公司，经渝北区批准，延缓确权颁证，3月中，村民对记者说，宅基地多是历史流传下来的，有很多矛盾，需要村民自主协商才能根本解决，靠村上和政府做主，就算暂时认了，矛盾还会一直延续下去。