权利革命：从地权到治权（2）

成都：地权长久

成都市的农村改革，与重庆有不同，它固然由于政策因素，不能建立起一个涵盖四川全省乃至于“大成都”区域范围的地票交易市场，但实质建立了一个可以实施农村产权流转（包括农村土地使用权的流转）的农村产权交易所。而且地票交易的形式，实际上也可在较小的行政区划内实行。

它与重庆相比，最大的差异在于，它的土地确权的方式与内容有异。在实施土地确权时，除政府提供土地测量服务和政策配套外，涉及村民之间的争议纠纷，主要交予村内自主处置，交由村民自主发挥智慧。由此，村民探索发展出一套新的治理机制，建立了新的自治机构——村民议事会。

政府对于村民智慧的产物，予以充分认可，对农民所确认的土地使用权等权益，予以充分认定，在“农村土地承包经营权证”上的使用年限一栏，登记为“长久”，而且，还将集体土地所有权确到村民小组一级，都江堰市柳街镇鹤鸣村干部还向记者出具了一份鹤鸣村第八农业合作社的“集体土地所有证”。

“长久”二字，貌似简单，但在香河的土地纠纷中，当地便利用此前土地承包经营权“30年”的界定，将农民在土地流转中获得补偿的年限确定为剩余年份，导致农民利益严重受损。而所有证确到农村最基本的集体经济组织，则相对易于避免如香河那般被村委会轻易处置掉。

由于有这些具体的举措，成都市的土地确权被国内舆论评价为“确到了实权、颁发了铁券”。

成都改革的经过是：2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年1月，成都市委出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。确定以市场化为导向，以“还权赋能”、“农民自主”为核心，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。

2008年3月3日，成都下辖的都江堰市，在柳街镇鹤鸣村率先试点土地确权。试点之初，不对外交流、不让人参观、不对外宣传。事后，柳街镇汇报了具体过程：由于农村土地历史遗留问题复杂，村里自主协商成立了议事会。有争议的地块，通过议事会议定。

确权原则是，在登记农村房屋和土地时原则上按现有户主登记，承包地确给现有经营者，农房确给现有户主，宅基地确给现有使用者，如果需要变更权利主体人的，双方必须签订各类标准协议书。

具体操作，根据1:500的测绘图，召开户主代表大会，按图现场指认承包地块，经多次公示纠错，经村民议事会协商，最终确认后，摁指印签字，地图被界限分明的描线分割、并因指印覆满全图，看起来像是大片鱼鳞，而被称为“鱼鳞图”。

鱼鳞图完成、确权基本结束之后，颁发权益证书。在农民拿到手的土地承包证书上，起初部分证书使用年限写作30年，但其后更改了，使用年限均界定为：“长久”。

所以如此变化，据一直参与都江堰农村产权改革的成都市评论员周晓翔介绍，确权到一个阶段的时候，中央恰有精神出台，2008年十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这为基层改革的深化和突破，提供了决策依据和精神支援。

成都市双流县兴隆镇瓦窑村一组村民通过了《瓦窑村一组关于土地承包经营权长久不变的户主大会的决议》，户主都按上手印，以示对未来增人不增地、减人不减地，绝不反悔。

这份决议和鹤鸣村的首份土地权证、鹤鸣村八组的鱼鳞图，都被收入了中国革命历史博物馆。

土地确权带来的直接好处是，地权成了具体明确的标的物，它有清晰的四至范围和长久使用年限，不再轻易因耕地承包调整而成为不确定权利，不再是法律不能确实认定的了，成了非常具体的权利。周晓翔认为，这是农村产权平稳流转的基础，不管是土地还是房屋，从此，都可以通过市场化的方式，在平等的市场主体之间进行交换了。村民也不会再轻易被村委会以集中调整的名义剥夺土地承包权。

土地确权后，鹤鸣村整理村庄，集中居住，将复垦出的土地作为指标以每亩30万元的价格卖出，实际上实现了“地票”式交易。获得的资金一部分返还给村民修建楼房，一部分用于公共建设，新村建设之秀丽，令周边村民对记者连连称羡。隔壁的五一村村民杨正发也向记者出示了土地使用“长久”的承包证书，称五一村也在探索地权流转和新村建设。“北京大学学者周其仁到都江堰后，专程去拜访天马乡金陵村二组组长阳通炳，说他是农民产权改革第一人。”周晓翔介绍，“2008年的时候，阳通炳主动说服村民确权、整理土地，把指标转让到温江，帮村民解决了灾后重建的资金。”

而到2010年12月25日，阳通炳带农民自己整理、自己委托出让使用权的一宗集体建设用地，在成都市农村产权交易所大厅挂牌交易，卖出了44.2万元的价钱，此举被指开了全国先河，是农民作为土地产权市场主体的先声之作。

2011年9月，香河县淑阳镇农民崔建华听记者讲述了成都的土地确权试点后表示羡慕。他说，自己当初上访，就是也想成为市场主体，通过市场行为集中一部分土地，从事农业开发，但香河县乡政府不仅通过公权支持官员背景的企业垄断市场，还通过村委会用集中流转的名义把农民的土地经营权收走，导致农民无法参与市场行为，无法参与定价，只有被动受损。他断言，如果香河也像成都一样做到了“确实权、颁铁证”，开放农村产权市场，香河不会出现其后那些乱象。

周晓翔以为，成都市的土地确权和房屋确权，若能与一个更完善、涵盖区域更大的市场体系配套，则农民将成为真正意义上的主体，其作为一个主要群体的创造力对社会做出的贡献，将不可限量。