李威：“电改”，何去何从（2）

下一步该怎么改？

谁该站出来？

无论收获何种评价，这一轮电改都留下了一个隐患：稳定供电。目前火电投资连续6年下降，民资外商纷纷撤出发电行业。根据陈宗法提供的数据，2008年开始到2011年，五大发电集团火电板块累计连亏921亿，资产负债率早超过国资委限制的85%红线，在15家重点监控的高负债央企中，占近一半席位，“五大发电集团也在出售火电资产，中电投刚推出之前控股的漳泽电力，华电集团也卖掉了湖南等地两处发电资产”。

陈宗法说行业效益远不如改革前，“为银行打工，替煤炭赚钱”，发电集团的可持续发展能力被严重削弱，他担心电力“硬缺口”可能重现。这一观点也得到国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞的认同，他甚至预测“当前煤电矛盾积累已十分尖锐，今年可能会出现更大面积的电荒”。

变革仍有燃眉之急，朱成章认为电改现在到底是个怎么样的面貌，大多数人并不清楚，“目前最要紧的问题是全面统筹梳理经验和教训，当年的5号文件参照英国模式，但由于国企等体制不同，我国电力体制改革与世界上任何一个国家都不相同，总结积淀对我们尤其重要。”无论是英国还是美国，他们在电力改革中都不断地思考总结，修正路线，而10年间，国内似乎没有哪个监管部门认真地全面回顾行业改革，“没有一个较为清晰的讨论和定调，业内人士认识分歧较大，尤其是使得媒体对电改产生困惑，比如5号文发了这么久，为什么一直推不动，板子全打在利益和垄断上，这对不对呢？舆论导向造成政府在推动电改时处境十分被动。”

现在谁会挺身而出呢？电力行业属多头管理，国家发改委只管电价，国家能源局只管项目发展，电监会只管市场，国资委只偏重管理考核。一位五大发电集团人士表示电改当年由国务院提出，现在也应该由国务院出头，“在企业、行业协会和政府有关部门中，政府部门是这轮电改的设计者和主导者，政府的定调决定下一步电改的方向和目标。”

作为市场规制者，政府是推动变革的核心力量，正如原国家能源局局长张国宝所言，当年原国有电力公司极力反对电力改革，但方案一旦被高层敲定，“氛围马上就变了，没有人再反对改革，大家都忙着哪个电站归你，哪个电站归我，都去争资产了”。

规制者变革

5号文件出台10年，现状却这般糟糕。冯飞最早以电力体制改革领导小组成员参与方案制定，至今，他认为5号文件的方向和目标都没有问题，关键在于政府推动的决心。中国社科院能源经济研究中心主任史丹从另一层意思阐释了这个观点：“改革不存在难和不难的问题，关键是看设计者制定的目标以及愿为之付出的成本，比如5号文，我个人的理解是决策者改革的目标仅是厂网分离。”

相关的条文和现在的事实印证了史丹的观点，如区域电网作为独立法人实体，本是打破电网垄断最有力的工具，文件规定区域电网将区域内的现省网公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务。但省网公司却并未从国家电网垂直管理体系中划拨出来，区域电网从开始就是绣花枕头，只不过，国家电网现在捅破了这层窗户纸。

每一项改革都附带成本，都是不同的利益诉求者和政府进行讨价还价的结果。如厂网分离时，有920.01万千瓦和647万千瓦两部分发电资产被“暂时保留”在国家电网公司旗下以弥补改革成本。

作为目前另一种主流观点阵营，朱成章、《反垄断法》起草小组成员张昕竹、原国家电力公司顾问刘纪鹏教授等对5号文件的改革方向都有所保留，主张在目前情况下输配一体化。朱成章认为中国能源环境等与英国差异很大，不宜照抄照搬，核心问题是要政企分开，电力企业成为真正的企业。

有人表示严格受管制的电价已成为利率之外，政府调控宏观经济第二大杠杆，电力企业犹如调控工具而非企业。如在1度终端电价（工商业和居民）里，不仅包括电力产业相应成本，还包括三峡工程建设、城市公共事业附加、中央库区移民后期扶持资金等近10项政府性基金，根据去年全社会用电量，每度多收1分钱就是400多亿。一位电力学者曾就此问发改委的某位人士，“每年这么多钱政府收走后放到哪里去了？”该人士笑言“这事发改委管不了”。

中国电力行业，90%以上为各级国有资产。在这两重背景下，朱成章认为，电力体制改革中政府应先改革，理清政府和企业的界限，“还有句不受欢迎的话—调整电价”。

英国牛津大学学者约翰•维克斯等学者对英国电力私有化的研究得出，对于电力这类特殊的行业，无论是完全私有化竞争还是输配一体化都不能被证明是最优模式，而监管都是其中最重要的环节，最终的结果是在监管和竞争的博弈中，每个环节成本透明，价格依然成为市场资源配置的基础。

英美等监管机构多具备实权职能，庞大的专业人才队伍并独立运作，从而能够较有效地约束完全市场化下的电力卖方联盟或输配一体化下的电网买方垄断。由此而言，国内电力变革依然任重道远。