论新时期的“十大关系”（2）

三、城市与农村的关系

我国现代社会的基本矛盾就是城市与农村之间的矛盾，突出表现为一个典型的二元经济结构社会，一方面是具有现代因素的少数人口的城市，另一方面是非常落后的多数人口的农村。中国现代化建设的核心问题始终是农民问题。如何对待农民，实质上就是如何对待中国的现代化。中国政府的农民政策不仅直接影响农民的切身利益，还直接影响着整个国家现代化的历史进程。

1949年以后，尽管中国农村发生了巨大的变化，但是由于实行“重工业优先”经济发展战略和“城市优先”社会政策，构建了“一国两制”，人为地采用户籍制设置了两种不同的身份体制，分属不同的经济体系和社会体系，城乡之间的劳动生产率、收入水平、消费支出以及公共服务水平的差距持续扩大。这是对农民进城的“红灯”阶段，强化了二元经济社会结构，具有较高的经济成本和社会成本，出现了城市化大大滞后于工业化的特殊社会现象。

改革以来，开始打破原有的城乡二元结构，乡镇企业的迅速崛起形成了“三元结构”，即具有现代因素的乡村工业化，为农村劳动力创造了上亿新增就业岗位，也提高了他们的收入，不仅与整个国民经济和城市逐渐一体化，而且与国际市场逐渐一体化，成为中国经济新的增长点和重要组成部分。与此同时，农村剩余劳动力规模仍然庞大，农业增加值占GDP的比重持续下降，农业就业比重仍居高不下，城乡收入差距仍呈扩大趋势，城乡二元结构的矛盾并没有得以根本缓解，“三农问题”更加突出，显示了限制农村人口进城“黄灯”政策的社会代价。

“十五”时期以来，政府转向对农民工进城开“绿灯”，鼓励大量农民工进城，出现了“第三次解放农民运动”。它不同于第一次土地改革运动、第二次家庭联产承包责任制改革，将农民固化在土地上，仍然从事劳动生产率相对较低、经济收益相对较低的农业活动，而是促使农民永久性地离开土地、暂时性地离开农村，“用脚投票”的方式进城务工，从而形成新的四元经济社会结构：在农村，农业劳动者和乡镇企业并存；在城市，户籍人口和大量流动性农民工并存。政府面临大量市场性的农民工潮、新的发展挑战和社会矛盾，相应做出政策调整，即从限制型政策转向鼓励型政策，从歧视型政策转向友好型政策，加速了农村人口向城市大规模转移，农民工迅速成为城市非正规就业的主体，成为我国城市经济的主力军之一。

面临新的四元经济社会结构，未来发展的基本方向就是城乡一体化发展和城市内部一体化发展，对农民的基本方针是“富(农)民为本”，基本政策是“解放农民、服务农民、投资农民、转移农民、减少农民、善待农民、富裕农民”。所谓“解放农民”，就是把农村人口和农业劳动力从土地中解放出来，鼓励他们从事非农产业，也鼓励他们迁入城镇;所谓“服务农民”，就是在农村建立公共财政体系、公共服务体系，为农民提供均等化的基本公共服务;所谓“投资农民”，就是投资农村人口和农业劳动力的人力资本，包括教育、医疗、卫生等，提高他们的发展能力;所谓“转移农民”，首先是产业转移，提高农民在非农产业的就业能力，帮助他们从农业中转移出去，其次是居住地点转移，帮助农民从农村地区迁移出去，创造良好的人口流动、迁移、就业、居住的政策环境，赋予他们自由选择工作、选择居住地点的权利;所谓“减少农民”，是把减少农业劳动力、农村人口作为各地区重要的发展目标和发展政策，加快城市化进程;所谓“善待农民”，指赋予城市农民工家庭平等的公民权利，为他们提供当地市民同等待遇，使他们既能安居乐业，也能享有城市居民的基本社会保障；所谓“富裕农民”，就是通过提高农业劳动生产率，增加非农收入比例，特别是工资性收入比例，增加政府对农民的直接转移支付和其他补助，减免税费，进而提高农民总收入。

四、地区之间的关系

中国国情的基本特点之一就是地区发展不平衡性，是世界上自然地理、人口资源、经济发展和社会发展差距最大的国家。如何处理和协调不同地区之间的关系，是民族团结、政治统一、国家治理的核心问题之一。

中华人民共和国建国初期，中国各地区的发展水平差异极大，沿海地区占工业总产值比重的70%。1956年毛泽东提出要正确处理沿海工业与内地工业的关系，强调要把新的工业摆在内地，同时要好好利用和发展沿海的工业老底子。这是计划经济体制下地区均衡发展的战略思路。1950年代中国在苏联的帮助下在内地迅速建立了若干个工业基地。毛泽东在考虑“三五”计划时明确提出，加快内地建设“此时不为，后悔莫及”。为此，六、七十年代先后建立了大小“三线”，为内地奠定了工业化基础。但是这一时期各地区人均GDP差异系数仍呈上升趋势，并在1970年代末期达到历史最高峰。

改革开放之后，各地区人均GDP差异系数大幅度下降，并于1990年达到历史最低点。1988年，我国正式实施沿海对外开放加速发展战略，这是向市场经济转型条件下新的地区发展战略。东部沿海地区迅速进入经济起飞阶段，与此同时各地区发展差异重新扩大，东中西内部各地区出现趋同、但东中西之间出现趋异趋势，成为十分突出的经济、社会、政治和生态问题。这一问题早就引起党中央的高度关注。1995年中共十四届五中全会提出“坚持区域经济协调发展、逐步缩小地区差距”的方针。1999年，党中央提出实施西部大开发战略的设想;2003年实施东北地区等老工业基地振兴战略；2006年实施促进中部地区崛起战略。由此与东部地区率先发展战略相结合，逐步形成适合我国国情的、促进地区协调发展的总体战略和政策框架，建立区域协调互动机制。各地区根据自身条件、资源禀赋、比较优势，加快经济结构调整，中西部地区经济总体呈现充满活力、快速增长的新态势，形成了一些具有要素聚集、较强带动作用和扩散辐射功能的经济密集区域，生产力布局开始趋向协调。2004年以来，我国各地区的发展水平又出现趋同趋势，省级人均GDP差异系数持续缩小。

统筹协调地区发展、缩小地区发展差距，既是一个十分紧迫的发展任务，又是一个长期的历史过程。我们要遵循经济发展规律，既要发挥市场机制对资源配置的基础性作用，又要充分利用政府宏观调控(财政转移支付等)协调地区发展;既要发挥各地方的比较优势创建特色经济，又要鼓励各地方分工合作，促进区域经济一体化;既要促进优质要素向经济集中区聚集，实现经济效益，又要实施人口基本公共服务均等化、基础设施网络化，促进社会公平;既要鼓励人口劳动力地区之间流动，促进人均收入水平趋同，更要强化人力资本投资，促进人类发展水平趋同。

我们更要遵循自然规律，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能区功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。在我国960万平方公里的国土上逐步形成“两横三纵”为主体的城市化格局;形成“七区二十三带”为主体的农业安全格局;形成“两屏三带”为主体的生态屏障格局。高效率地使用建设用地，增加单位土地的总人口承载能力、总产出增长;保障农业安全和粮食安全、足够的可耕地;对一些生态极度脆弱和敏感地区限制和禁止大规模的经济开发，为子孙后代留下更大的绿色生态空间。