欧树军：国外治理滑坡灾害的历史经验（4）

从传统分类到风险评估

判断斜坡的稳定程度，确定巩固斜坡的先后次序，是防止山泥倾泻事故的关键。三十年来，土力工程处判断斜坡稳定性的方法大致可分为两种：1977-1992年的传统工程法和1993年至今的风险评估法。传统工程法通过已知资料分析、详细勘察现场和岩土安全评估，调查斜坡的稳定性，找出对生命安全构成极大危险的斜坡，为斜坡建立分类次序和目测结果，1977-78年斜坡记录册就是这种依赖专业人士个人经验的传统工程法的产物。

1993年起，土力工程处开始适用风险评估法，系统分析导致山泥倾泻危险及其后果严重程度的各项影响因素，量化风险次序，评估斜坡安全系统的成效，判断公众是否可以承受这些风险，以及当风险过高时，如何平衡成本与效益，从多项风险减缓措施中，选择适当管制措施来降低风险。风险评估用途广泛，可以通过对各种不幸事件的频率估计，判断事故的个人风险（个人死亡）、社会风险（多人死亡）和经济风险（财务损毁、封闭交通要道等）；可以深入了解导致危险事故的每个主要因素，找出减轻风险的最佳方法；还可以评估各项消减风险措施的成本效益，决定如何分配资源，减低不同危险事故的风险。

香港政府借鉴了香港企业组织用于评估石油化工工业设施风险的原则，以及1974年英国卫生与职业安全法和澳大利亚、新西兰和加拿大的风险评估原则，根据经济社会利益与风险平衡原则，将风险分为三类：不可接受的高风险、合理可行的最低限度风险以及可接受不必采取预防措施的低风险，并决定在合理可行的最低限度区，组织动员人力、财力和物力，建立滑坡指数和自动雨量计算网，发布山泥倾斜警报，制定建筑署、屋宇署、土木工程署（土力工程处）、渠务署、机电工程署、路政署、警察署和消防处共同参与的危机处理机制，采取多种措施减轻风险。

调查研究、鉴往知来

风险评估将山泥倾泻的各项基本问题予以量化分析，判断危害原因、坍塌频率、坍塌后果；确定山泥倾斜风险的可接受程度；以及如何处理山泥倾斜风险。社会知识是否全面，比如是否掌握坍塌事件的历史统计、山泥倾泻过程及后果和专家的专业知识和经验判断，尤其是特大暴雨、严重地震、大型天然山坡的山泥倾泻等概率低但后果严重的事故数据，直接影响风险评估的成效。

因此，土力工程处尝试研究过去的山泥崩塌事故经验，改善斜坡稳定性的评估程序，包括初步研究、系统研究与个别研究三类。初步研究是对1977年前的35000个旧斜坡进行现场考察，评估崩塌后果，判断是否须采取预防措施。系统研究旨在评估现存斜坡的历史、背景资料、航拍特征、实地观察、稳定性评估以及是否需要地质勘探，决定是否进行巩固工程。特别研究是指对某个地区、某种类型的斜坡进行专门研究，在此基础上开展巩固工程，或者设立安全指引。5

土力工程处自1980年代初期开始系统研究，搜集本港的降雨量和山泥倾泻数据，进行年度评估。同时，根据事件严重程度，选取部分山泥倾泻事件详细研究。土力工程处从2890个记录中选取720宗事件进行勘察，详细研究约190个山泥倾泻事件，深入研究6个山泥倾泻事件。6  自1997年起，每年对所有山泥倾泻事件进行诊断式检讨，整理山泥倾泻数据，更新“斜坡信息系统”中的山泥倾泻数据库。自2000年起，山泥倾泻勘测研究成为防止山泥倾斜计划不可或缺的一部分，斜坡稳定性的评估程序得到改善。自2007年，土力工程处检讨已用泥钉巩固的斜坡上所发生的山泥倾泻，并提出改良建议。

山泥倾泻研究所提供的丰富事实，支撑着斜坡纳入筛选程序，支撑着死因研究、财务纠纷和法律行动，支撑着政府斜坡安全系统的成效分析以及对倾泻成因与过程的理解，还改良了《斜坡维修指南》、《土力工程处紧急事故手册》、《土力工程处技术指引》、《公路斜坡指南》等技术与安全体系。

筛选纳入、优先排序

“筛选纳入程序”，也就是选取最值得详细研究并进行巩固工程的政府和私人斜坡的程序，影响着香港政府防止山泥倾泻计划的成效。1977年成立土力工程处前，天然斜坡和人造斜坡都不在政府监管之列，稳定程度自然也不受重视。1977年成立土力工程处后，土力工程处选出多组1977年前的旧斜坡，根据风险排列系统的优先次序进行研究，登记并分别处理不符合当时标准的公共斜坡和私人斜坡。1999年，为了让防止计划更符合公众对斜坡安全的社会期望，土力工程处调整了纳入程序的运作流程，包括改良选取人造斜坡的综合排列系统，加快审批顾问合约，改善斜坡数据的管理和更新，以“地段”为单位处理私人斜坡工程，以“就近地区”原则处理政府斜坡，大大改善了“筛选纳入程序”的效果。