三沙市长：“最牛市长”责重若山

最大的海域，最小的陆地面积，最少的人口，最南的城市。有多个中国之最被用于形容新设立的三沙市的独特。新政府的成立，这里又产生了“最牛市长”，以及最扁平的政府架构。

6月21日，国务院批准，设立地级三沙市对西沙、中沙、南沙三个群岛的岛礁及其海域进行行政管理。三沙市政府的驻地为西沙群岛中最大的岛屿永兴岛，距海南岛330公里。

无论在经济、地理、人口、机构设置、政府规模等方面，三沙都是目前中国最为独特的一个地级市。7月23日，原海南省省委委员、农业厅厅长肖杰出任三沙市首任市长（兼任市委书记）。

同时也是由于这一人口、地理上的独特性，使得当前三沙市政府的行政架构的局面是：地市级政府直接对行政村，从而成为目前中国地方政府架构中最扁平的一例。

三沙人少，但三沙事大。未来在三沙的旅游、海洋渔业、石油三个板块的开发中，三沙市政府被寄予有突破性作为的期望，而这三个板块的基础都很薄弱。促进社会民生，发展地方经济，保护海洋环境等，都将成为三沙市政府肩头的重担。

“最牛市长”

在国务院的三沙立市的决定做出后，海南方面就快马加鞭地促进三沙市政权的组建。

不到一个月内，7月17日，海南省人大常委会成立三沙市第一届人大会筹备组。四天后，西南中沙的1100多名选民选举了45名三沙市第一届人大代表，两天后，举行第一届人大会，选出了市长、副市长等职位人选。

新挂牌成立的三沙市政府取代原来的海南省西南中沙办事处，对西沙、南沙、中沙三个群岛的岛礁及其海域进行行政管理，其中涉及的海域面积200多平方公里，岛屿面积为13平方公里。

原来的西南中沙办事处为县级，为海南省政府派出机构，无一级政府的职权。厦门大学南洋研究院教授李金明对其评价是“级别很低、地位微弱”。而三沙市级别为地市级，也是海南省继海口、三亚之后第三个地市级别的城市。

作为三沙市的前身，西南中沙办事处的一些领导出任三沙市的领导。原来西南中沙工委书记张耕出任三沙市副书记、常务副市长，原来的西南中沙办事处主任冯文海则升迁为三沙市副市长。

而对肖杰来说，出任三沙市长就没有行政级别上的升级。早在2002年7月，他42岁时，就已经出任海南省科技厅厅长、党组书记，被视为少壮派、实权型官员。2007年之后，肖杰转任海南省农业厅厅长。

尽管并非升迁，但成为三沙市首任市长意义非凡。肖杰在就职演讲中说，“这既是无上的光荣和无比的幸运，也是全新的任务、全新的挑战和全新的考验”。由于三沙独特的地理、政治、经济意义，肖杰在网上也被称做“最牛市长”。

一名海南省的海洋事务方面的官方人士告诉记者，肖杰就任三沙市市长的消息在浮出水面前已在海南官场传开，据说其被看重的是“办事能力强”。

在海南，肖杰被誉为“第一农官”，在其就任海南省农业厅厅长的5年内，力促海南省农业的转型增效，促进热带高效农业、生态农业发展，打造海南省农产品品牌。

肖杰还是个“学者型”官员，今年4月，他还出版了一本记录自己从事农业治理经验的书《浓农情》。海南官方报纸的一篇报道评价这本书，“数据准确，资料翔实，论述充分，针对性强，时间脉络清晰，内容形式多样，体现了肖杰厅长作为海南农业战线主要负责人对海南三农的深厚感情。”

最扁政府

最牛市长所要管的却是全国最少的城市人口。根据媒体报道，三沙市的人口也就1000多人，这样的人口规模都无法比拟沿海的一个普通村庄。而13平方公里的岛屿总面积，也远远比不上一个小乡镇。

这种独特的人口、地理局面，将导致三沙市的政府架构不得不因地制宜进行一些相应的变通，而三沙市的政府架构也会成为全国最扁平的一套。

三沙市一级政府之下是否再设县、镇两级政府目前不得而知。不过，国家行政学院教授竹立家推测，三沙市很有可能保持目前的这样一种模式：市政府直接对接行政村。

就行政架构而言，创新早已有之。广东的东莞、中山都是直接由地市一级政府直接管辖镇一级政府，中间不再设县一级政府。竹立家说，由于三沙市独特的地理、人口环境，进行灵活的政府架构建设是可能和正常的。

中国南海研究院海洋经济研究所所长征庚圣说，如果三沙市要在当前的条件下设镇一级政权，那么，在三沙市广阔的蓝色国土很有可能和地广人稀的西藏类似，一个镇只有一两个公务人员，负责该镇所有社会治理的事务——这同样是扁平的政府架构。

但他同时认为，要设立镇、县一级政府，往往有一定的人口、地域面积上的门槛。然而，以三沙市目前的岛屿面积和人口规模来看，组成一个镇的条件不足。

无论如何，三沙市人口也就1000来人，而且多数是渔民，而如果三沙市政府的架构层级和部门数量太多，官员的人数将不可避免超过市民人数。

表面上看，三沙市应该借鉴舟山市，因为三沙市是继舟山市之后的第二个以群岛设市的地级行政区划，而且市政府也都放在远离大陆的海岛上。舟山最大的岛舟山岛是市政府驻地所在，并划为定海区、普陀区两个县级区，在另外两个岛屿还设立县级、镇级政府。但三沙市无法模仿舟山市行政架构的原因在于，两者间的不同一目了然，舟山市拥有上百万的人口，其单个岛屿的面积也超过飘落在南海上的岛礁。

征庚圣说，除了促进社会民生，三沙市未来的职能将主要集中在海洋事务上。而这也要求三沙的机构设置，和一般的市政府有所不同，并且很有可能实行大部制，从而成为海南行政体制改革的一个创新试点。