林梅：转型期城镇化道路的特点（3）

3.处理好城市政策与城乡基本公共服务均等化之间的关系

在快速城镇化的时代，城市发展政策对于一个国家经济社会的长期发展也会产生重大、经久的反作用。城市，不仅是城里人的城市，也是农村人的城市。为了尽快实现农民工的城市融入，城镇公共服务和管理要对农民工一视同仁。因此，必须制定科学、合理的城市政策，在城镇规划、保障房建设、公共服务、社区管理等方面考虑到进城农民工长远发展的需要，将之纳入城镇发展规划体系和城镇居民公共服务范畴，使农民工有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活，避免走上一条给未来积累巨大社会风险的城镇化道路。一方面，需要削弱行政区划对城市发展的影响；另一方面，通过改革，实现城镇之间、城乡之间的公共基础设施共享，最终实现城乡居民基本公共服务的均等化。

4.处理好城镇总体规划、发展规划与土地规划之间的关系

“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元，其中2010年达2.7万亿元；地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从 2006年的 38.9%，增长到 2010年的65.9%，表明城市发展对土地的依赖有增无减，地方政府对土地收入的依赖越来越大。许多城市政府在“经营城市”的口号下，大肆开发城市土地，致使城市开发强度远远超出世界平均水平。目前，世界城市的平均开发强度为37%，中国的一般水平为42%，而有的城市开发强度已达到90%多。城市土地财政占预算收入的比例居高不下，无异于一种涸泽而渔、杀鸡取卵的做法，不仅18亿亩的耕地红线将会崩溃，也会大大缩小甚至透支后来人的发展空间。因此，必须充分认识到城市发展对土地财政依赖的不可持续性，科学、合理制定城镇总体规划、发展规划与土地利用总体规划，确保规划的可持续性，并妥善处理好几大规划之间的关系，避免出现规划之间相互矛盾冲突、不协调的情形。同时，注意城镇规划制定中的公众参与和区域规划之间的统筹协调。区域发展规划有助于提升地区差异化核心竞争力。要注重加强各省之间、城市之间发展意图的相互衔接与配合，而不是各自为政、低水平重复，形成地方性恶性竞争。

此外，城镇规划的制定必须考虑到城镇长远发展的需要，具有前瞻性，应避免出现“垃圾围城”、“化工围城”、“逢雨必涝、逢涝必瘫”等现象。围绕着新农村建设和撤村并乡、村改居等工程，以及有的省提出的“城镇上山”等城镇化发展新路径，必须考虑到城镇化进程中出台的一系列政策有可能造成的地质环境影响和生态影响。规划、政策出台之后，要及时进行环境影响、社会影响和生态影响评价。新居民点的布局应力求科学、合理，尽量避开地质灾害多发区；“城镇上山”、“工业项目上山”也须考虑到山地的生态脆弱性、“水往高处流”的代价以及工业废弃物的处理等问题。同时，城镇化不等于大拆大建。城镇化过程中，如何处理好传统与现代、保护与发展之间的关系，以及避免城市建设的“克隆”病和“千城一面”现象，是摆在城市决策者、规划者和建设者们面前的一项重要课题。

5.处理好政府引导与城镇规划权威之间的关系

在推进城镇化的进程中，必须处理好政府引导与城镇规划权威之间的关系。一方面，注重发挥政府和市场的双重作用，促进城镇合理布局；另一方面，加快城镇规划体制和规划方法的变革。首先，必须明确政府在城镇化过程中承担什么样的角色，发挥何种作用，是作为“运动员”下场踢球还是作为“裁判员”制定各项制度与政策，不能越位与错位。具体来说，市场的作用主要体现在充分发挥各类城镇在城镇化进程中的作用，尊重市场力量对人口等生产要素在城镇间流动的推动作用；政府的作用主要表现在改善城镇间的公共基础设施条件，加大对中西部地区城镇发展的投资，以及加强区域发展规划间的统筹协调等方面。

其次，城镇规划体制改革的方向，是运用多学科方法对城镇发展和布局进行规划，鼓励推广紧凑集约发展规划，注重区域统筹协调，并建立规划责任追究机制，最终的目标是建设低碳生态宜居城市。同时，应注重提高城镇规划的权威性和法律约束力，不能朝令夕改。在这方面，可学习引进新加坡“规划高于权力”的机制——总规划师负责制，杜绝“一任市长、一个规划”、“规划规划，墙上挂挂”等不良现象。城镇规划不应是长官意志的蓝图，不能为了满足某些人为的“功能”如形象工程、政绩工程，而忽视了社会实际问题的解决。