王雍君：《预算法》二审稿的整体缺陷与补救

作为一部高度综合集成、旨在保障公款安全和妥善管理的法律，没有其他任何法律就其实质重要性而言堪与《预算法》相提并论。然而，二审稿对这部法律的修订在整体上呈现出五个方面的明显缺陷，需要在后续的修订中弥补。

公款处置的行政裁量权过大

与其他法律相比，《预算法》的主要不同之处在于它是一部财务法案，也就是为公款管理确立目标、原则、规则、程序、实施机制并在立法机关与行政部门之间配置权力与职责的法律。其他法律—包括《教育法》、《科技法》、《农业法》等部门法律—作为非财务法案，其主旨在于界定国家关注的重大政策目标，从而为财务法案的运作奠定法定基础。这些法案既不能代替财务法案的功能，也不能与财务法案相冲突。据此，公款的处置与管理必须受制于承接《宪法》的《预算法》，而不是其他法律。

财务法案与非财务法案的区分与相互关系，突出表明了《预算法》的特殊重要性。如果连《预算法》也无法为公款的安全与妥善管理提供可靠的制度保障，那么就更不能指望其他法律来扮演这一角色了。就现状而言，无处不在、愈演愈烈的种种浪费性支出行为和财政腐败（包括挪用与滥用公款、利用拨款与设置财政专户的权力谋私以及基于部门利益制定、变更和解释法律与法规）表明，现行《预算法》已经无力提供这种保障了。

为何会这样？关键原因在于：在公款处置的复杂链条中，行政部门拥有过于宽泛、未经严格界定、既难有效监督又高度不透明的自由裁量权。公款属于纳税人（包括非税收入的缴款人）的钱，这些钱每天都从芸芸众生中被强制无偿地转移到政府的银行账户。如果去除其表面形式，“强制和无偿转移财富”的行为在本质上与强盗和小偷并无二致。从支出面讲，一旦考虑到行政部门“拿人钱财、替己消灾”的动机、机会（委托-代理问题）和作为，这种认知就会更加强烈。正因为如此，在所有民主与法治社会里，公款的支配权被认为最应归属立法机关的权力；行政部门对公款的处置必须获得立法机关的明确授权，并处于立法机关的有效监控之下。

由于同时承载了民主与法治的功能，法定授权因而理应成为《预算法》的灵魂、基石和主线。其含义是：行政部门既不能从公民那里拿钱，也不能实施任何支出，除非获得代表公民的立法机关的明确批准。“处置公款”的行为不仅包括预算的制定和执行控制，也包括公共账户的设置、公共账户上的资金流动和现金余额管理，还包括涉及公共资金如何在政府间分割的事项（政府间财政体制）。现代公共预算制度虽然功能广泛，但最重要、最基本和最正式的核心功能依然是法定授权。本质上，《预算法》就是一部旨在建构和确立预算授权（以法定授权形式呈现）的法典化的预算制度。

为使法定授权不致落空，立法机关须有实时、全程式追踪与监控每笔公款流动的能力，这是不言而喻的。在缺乏这种能力时，立法机关势必大权旁落，沦为预算过程和公款处置事务中的旁观者，不得不扮演装饰品或橡皮图章的角色。由此带来的结果是：行政部门的自由裁量权大范围地僭越立法机关的权力，最终威胁公款的安排与妥善管理。逻辑和事实一再警示人们，代理人拥有滥用裁量权谋私的动力，而且也有如此作为的广泛机会。考虑到中国各级人大和审计机关的能力（特别是分类和逐笔制定与追踪支出授权的能力）相当有限，民主与法治进程仍处初级阶段，将界定、约束与引导行政裁量权作为《预算法》修订的宗旨，尤其具有现实意义。

国库经理制的取消和代理制的建构

二审稿第54条取消了现行《预算法》第48条关于国库经理制的规定，与此同时建构一个实质性的国库代理制架构。这意味着：保障公款安全与妥善管理的一道极重要的防火墙—通过“两个直达”实现公款在国库单一账户（TSA）的集中存放与管理—出现了严重坍塌。

从“外行看热闹”的角度看，自从贴上“代理”与“经理”的标签（类似贴上“左派”与“左派”之类的标签）后，原本十分清晰、凭常识即可明辨是非曲直的事实，反而变得相当难缠了。所以，那些希望了解真相和实质的人们，不妨绕开“代理”与“经理”的标签，去看看标签背后究竟书写的是什么。

“代理”标签背后书写（并被二审稿直接或间接确认）的是：（1）财政部门有权在未经人大批准、无须向人大报告、无须经国库（现行法律规定设于央行）同意的情况下，自行在商业银行开设财政专户处置流入、流出和存放公款；（2）这些账户的资金余额可以长期不划拨到TSA；（3）这些账户上的资金流入、流出与余额无须向人大报告；（4）央行国库对于财政部门处置公款的行为没有监督权（尤其是没有逐笔审核的权力）；（5）财政部门在办理国库库款退付、留解（分清哪笔钱是哪一政府的钱）和支付方面拥有绝对（不受监督）的权力；（6）目前已经存在、数量巨大（超过20万个）、开设于商业银行、用于处置与存放大量公款的财政专户，也属于“国库单一账户体系”。