王雍君：《预算法》二审稿的整体缺陷与补救（2）

“经理”标签背后书写的是：（1）中国应采纳国际通行的标准TSA机制，将所有公款从收缴环节直达TSA（第一个“直达”），支出环节则从TSA直达收款人（第二个“直达”），由此实现政府现金余额的集中化管理；（2）标准TSA机制不允许财政部门在商业银行自行开设账户处置公款，因为这类行为无法被立法机关、审计机关、央行国库（更不用说公众）有效监督，大量中间环节和极度分散化管理大大增加了腐败、舞弊和差错的机会，导致公共账户和公款处置既不透明也不安全，；（3）TSA必须设在央行，这与在商业银行自行开立财政专户处置公款相比，不仅安全得多（商业银行为盈利机构、央行系政府的银行并履行金融监管之职），而且有利货币政策与财政政策的协调配合，（4）财政部门在商业银行自行开设财政专户的行为属于国库体系之外的运作，将这些行为视为“国库单一账户体系”极具误导性；（5）央行国库在公款处置方面并不享有决策权，但即便作为“出纳机关”也享有复核权和其他监督权，有权根据预算安排逐笔、实时审核每笔公款的流入与流出；（6）由于去除了大量不必要的中间环节（包括在商业银行开立过渡账户处置公款以及纳税人支付给商业银行的大笔代理成本），特别是由于通过TSA实现了政府现金余额的集中化管理，标准TSA机制构成了公款管理中最安全、同时也是最高效的机制，这是代理制无法企及的。

只要查看一下两个标签背后书写的上述内容，“外行”也可以大致看清当前背景下“代理”与“经理”之争的实质究竟是什么。完全可以说，代理制将导致中国国库体制改革的全盘失败和全面倒退。遗憾的是，二审稿没有让人们看到扭转局面的希望。

财政透明度机制的严重不足

除了内部的法定授权、标准TSA机制（核心是针对TSA的两个直达）和向立法机关定期报告公共账户上的资金流动外，能够对行政裁量权实施外部制约的机制主要就是财政透明度。在这里，二审稿确实有所进步（包括要求增加经济分类和预算编制细化到“项”），但总体而言仍然呈现出严重的机制性缺失。

首先，没有规定各级政府（包括各部门）必须定期披露财务报告。在国际上早已形成普遍共识的是：仅仅披露预算报告（包括预算执行报告和决算报告）远远不够，政府须定期披露至少覆盖资产负债表、财政运营表（采用权责发生制）、现金流量表、资本支出表和量化的财政风险报表在内的财务报告。在可能的情况下，亦应披露反映支出结果的财政绩效报表。这些都早已成为许多国家的实践，越来越多的国家正在加入这一行列。在商业世界中，利益相关者正是借助财务报告得以解读公司的秘密；在没有类似财务报告制度的情况下，公众该从哪里去解读“政府的秘密”？

其次，没有规定预算报告必须公开的基本内容。作为国际通行做法，预算报告必须及时向社会公开，公开的内容至少应覆盖四个基本部分：（1）组织架构与职责，（2）支出政策意图与重点，（3）公共账目（预算年度前2年基于功能、经济、组织分类的实际收、支、债务数据），（4）财政筹划（包括预算年度在内未来3年的预算或估计数据）。为保证可靠性，这些信息在披露前须经审计机关的独立审计，但二审稿对此并无规定。

再次，没有规定必须披露规划（programs）层面的信息。功能分类（例如教育与医疗保健）、经济分类（如商品采购与工资）以及组织分类虽然重要，但对于透明度远不充分。真正的透明度（让公众也可读懂）要求按规划（例如儿童保健规划、森林防火规划、水质改善规划）结构披露相关信息，目前已经成为国际通行做法。

财政纪律的缺失

现代预算制度不仅用于约束和引导代理人以使其基于公共利益处置，也用于为所有相关方（包括立法机关和行政部门）建立财政纪律。隐含的逻辑是：无论行政部门、立法机关还是公众，都缺乏节约开支的合理动机（因为财政成本被分摊给所有纳税人），最终威胁到财政可持续性。

财政纪律系指施加的一种事前的、任何人都必须严格遵循的约束，以确保公款获取、配置和使用行为不至于破坏整体的可持续性。多数国家在公共预算与财务管理中都确立相关的财政纪律。欧盟的约束形式广为人知：成员国家的预算赤字不能超过GDP的3%，债务不能超过GDP的60%。被许多国家写入法律的所谓“黄金法则”规定：政府的债务资金只能用于投资，不得用于消费或其他经常性开支。美国多数州和地方的相关法律都都规定了税收（尤其是财产税）和支出限制措施。预算准备阶段的预算限额制度也是财政纪律的常见形式。反观《预算法》二审稿，除了规定地方公共预算必须平衡外，几乎没有任何实质性的财政纪律条款。在此意义上，二审稿在获取收入、开支公款、债务举借的总额和增长率方面，实质性地赋予了各级政府几乎不受任何限制的权力，客观上塑造了财政上的“无限政府”。

预算原则和立法宗旨的不当

在现代社会中，公共预算须遵循一系列原则，包括年度性、全面性、法定授权、受托责任、透明度、公民参与和诚实（包括要求独立审计预算报告与财务报告）。这些原则旨在支持预算管理的三个关键目标：有效的支出控制、合理的资源配置、良好的支出绩效（公共资源使用的效率和有效性）。这些原则以及预算管理的目标大多没有在二审稿中加以清楚地规定。二审稿也没有确认中期时间框架的原则—年度预算应在3-5年的中期框架下准备和编制，更没有规定：预算准备和执行、财务管理、控制和审计应逐步符合通行的国际标准。

值得注意的是：二审稿并未对现行《预算法》的立法宗旨（第一条）做出修改。立法宗旨中仍然延续了“为了强化预算的分配和监督职能”和“加强国家宏观调控”的表述，这样的表述反映了对现代预算制度的认知，仍然停留在计划经济时代的水平上。为什么要有《预算法》？说到底，无非就是通过建构法典化的和可操作的预算制度，一方面约束和引导行政部门（代理人）基于公共利益处置公款，另一方面确保处置公款的行为总和突破财政可持续性这一底线（突破意味着毁灭、也就是不可持续），以此充分发挥预算的功能与作用。据此，较理想的表述是：“为保障公款的安全和妥善管理，加强财政纪律，充分发挥预算在经济、社会与政治生活中的积极作用，依据宪法，制定本法。”