管清友:土地财政:戒不掉的鸦片

管清友:土地财政:戒不掉的鸦片

本文希望揭示土地财政背后的故事,厘清土地财政的来龙去脉,分析土地财政的规模和利弊得失,探讨土地财政的出路。

土地财政,是民间对地方政府借地生财充实财政收入做法的戏称,通常指一些地方政府的财政来源过度依赖经营土地获得的收入。其中,通过出让土地获得的土地出让金收益是土地财政的重中之重,号称地方政府的“第二财政”。曾经流行的一句口头禅,“吃饭靠财政,建设靠土地”,我国城市化发展进程的快速推进,城市建设水平不断提升,土地财政可谓是功不可没。同时土地财政也是饱受诟病的话题,舆论认为土地财政是房价居高不下的罪魁祸首,“水涨船高”地推动房价一路高歌。又爱又恨的土地财政究竟是对是错,与我们有着怎样千丝万缕的联系,本文希望揭示土地财政背后的故事,厘清土地财政的来龙去脉,分析土地财政的规模和利弊得失,探讨土地财政的出路。囿于篇幅,土地财政形成的原因不做深入探究。

1. 开源生财有三道

谈到地方政府“借地生财”的致富经,开源生财有三道,一是通过供应土地获取土地收益,包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式,其中出让土地使用权获利颇丰,俗称“卖地”;二是获取依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税和相关税收,纳入地方税收收入;三是利用土地融资,地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。地方政府正是摸索出了这三条财路,把国有土地的价值发挥到极致。

 

图1 土地财政构成示意图

“卖地生财”

出让土地获得的土地出让金收益是地方财政的重要来源,又称为“第二财政”。供应土地主要有出让、租赁、划拨等方式,还有土地作价出资入股、授权经营等其他供地方式。“卖地”获取土地收入主要包括:土地出让金、土地租赁租金以及其他供地方式获得的收入。其中,土地出让金是出让国有土地使用权获得的收益,出让国有土地有招标、拍卖、挂牌三种方式,简称招拍挂。土地租赁租金是租赁国有土地使用权获得的收益。土地出让和租赁都是国有土地有偿使用,而划拨形式的国有土地供应属于无偿使用,出让与租赁使用权性质上的差异,使得出让收益远胜于租赁收益。出让土地成交一宗,动辄过亿的资金就收入地方政府囊中,这样快速的致富路使地方政府“卖地”风潮一时兴起。

“附地生财”

1994年我国实行分税制改革增加了中央财政收入,相应地削减了地方财政收入。地方政府固定收入的税收仅剩下土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房地产税、车船税、契税、屠宰税、筵席税等小税种,主要税种都要与中央共享收入。这就使得土地相关的税种成为地方政府扩充税源的首选,城市扩张为地方政府充实财政收入带来了大量税收。土地由地方政府供应到土地市场,就进入到土地的开发利用环节,依附于土地所生的相关税收,成为了地方政府税收收入的重要来源。依附于土地获取的相关税收又可分为直接税收收入和间接税收收入。其中直接税收收入包括:房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税。间接税收收入主要是房地产业和建筑业的营业税,营业税虽然属于央地共享税种,但是除了铁道部、银行总行和保险总公司集中缴纳的部分归中央外,其余部分都归地方所有。因此房地产业和建筑业的营业税成为了地方税收的重要税源。

“押地生财”

地方政府还可以通过地方政府融资平台,抵押土地资产获得贷款收入,这是目前地方政府常用的一种融资方法。地方政府通常以土地储备中心、开发区等为载体向银行进行土地抵押,以此获得银行贷款,主要用于弥补城市市政建设资金不足。地方政府以土地作为优质抵押品,获得银行贷款投入基础设施建设,而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。

千年靠山带来了金山银山,卖地、收税、抵押三个环节一环扣一环,形成了土地财政的生财模式,为充实地方财政收入,开展城市建设等方面做出重大贡献。正所谓“不花政府一分钱,万丈高楼平地起”,地方政府在土地财政的生财之道上,走出了以“经营土地”来“经营城市”的道路。

2. 土地财政家底知多少?

关于土地财政的评论可谓是车载斗量,不可胜数。“借地生财”的财政收入规模究竟有多大,地方政府到底有多依赖土地财政,不能凭空臆想,要靠数据说话。但是多年来,财政部门公布的预算主要是一般预算部分,尽管其他部分如政府性基金纳入预决算,但公开的数据还是过于模糊和笼统。本文只能尽量估摸土地财政规模,虽不能尽窥全貌,但也略知一二。

我国从 1997年10月1日开始征收契税,1998年开始城市住房制度改革,2000年以前我国城市土地市场机制的作用并不强,行政划拨仍是最主要的供地方式。从2000年开始,地方政府的供地方式逐渐从行政划拨转化为有偿出让,为了计算土地税收收入保持一致性,本文选取始于2000年的相关数据。 五项土地直接税收占地方一般预算收入15%

财政部对每项税收的税基都做了详细说明,契税的税基大体相当于土地和房产的交易总金额;土地增值税的税基是纳税人销售新建房屋和二手房的土地增值收益总额;城镇土地使用税的税基是纳税人占用的土地面积;房产税的税基是企业保有的自用房产原值总额和出租房屋的租金收入总额;耕地占用税是国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人,依据实际占用耕地面积、按照规定税额一次性征收的一种税。

 

*标注2011年数据并非全年数据,而是1—9月份数据。

数据来源:2000年——2009年数据根据历年《中国统计年鉴》计算得出,2010年数据根据财政部《2010年地方公共财政收入决算表》中决算数计算得出。2011年数据根据财政部税政司发布的《2011年1-9月税收收入情况分析》报告计算得出。

这五项税收都属于地方税,即税收属于地方一般预算收入,税收资金支配权归地方政府。从表1可以看出,土地直接税收中对地方一般预算收入贡献排名依次是:契税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税。我们可以看到尽管我国实行了“史上最严厉的房地产调控政策”,从今年1-9月份的数据来看,房地产相关税收仅契税表现为增速回落,其他税种仍保持较快速度增长,占地方一般预算收入的比重也与前两年类似,今年前三季度五项税收占地方本级收入15.8%,看来房地产的冬天并不太冷。

 

土地间接税收房地产营业税和建筑业营业税数据财政税务部门没有公开,暂不能放入土地财政的计算,但是房地产营业税的收入金额较大,不纳入计算土地财政的规模偏小。根据中国土地政策改革课题组(2006)[1]调查研究结果:房地产业和建筑业的发展,近年来已成为地方税收收入的支柱。在东部一些发达县、市,这两项税收占到地方税收的37%以上。根据财政部发布的数据,今年前三季度房地产营业税2968亿元,建筑业营业税2226亿元,占地方本级收入的13.1%。如果考虑到房地产对金融信贷和建筑业相关行业的拉动作用,土地间接税收在地方一般预算收入中的比重将更高。

土地非税收入相当于地方一般预算收入的20%左右

我国的财政收入来自税收和非税收入两个方面,前面我们对地方财政中土地直接税收情况做了估量,现在我们来看看土地非税收入的“家底”。非税收入泛指除税收收入以外的其他财政收入,预算外资金一定包括在非税收入中,而非税收入则不仅仅包括预算外资金,还涵盖了预算内资金中非税收入的部分。预算外资金的概念渐渐淡化,取而代之的是非税收入概念,预算外收入以非税收入的方式进行管理。从现有的财政统计口径上看,非税收入包括了一般预算的非税收入、基金预算收入和预算外财政专户资金收入。统计年鉴公布的“财政收入”中只体现了一般预算的非税收入,而包含着土地出让金的基金预算收入和预算外财政专户资金收入等非税收入并不在公开的财政收入中。所以经常有人疑惑,为什么国土局公布的土地出让金数据,远大于统计局公布的非税收入。也正因为此,在考察地方财政对土地非税收入的依赖性时,我们不能像土地税收那样用“占比”来评估,只可以用“相当于”来体现土地非税收入对地方财政的重要性。

有着“第二财政”之称的土地出让金在2007年以前一直被列为地方政府预算外资金,俗称“小金库”。到2007年国家对预算管理制度改革,要求土地出让金缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算。根据国办发〔2006〕100号文规定,全额纳入预算的土地出让金范围不仅包括出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款,还将土地出租收入一并纳入土地出让收入管理。因此现有意义上的“国有土地使用权出让收入”囊括了土地出让和土地出租的收入,纳入政府性基金管理。而土地使用权作价出资、入股和授权经营是国有土地有偿使用的重要方式,是国有土地出让方式和租赁方式的补充,除了财政部与税务总局发的财税[2008]129号文件规定,国家作价出资(入股)方式转移国有土地使用权需按土地使用权转让征收契税外,对土地收益并没有详细规定。所以我们把国有土地有偿使用方式获得的收入统一纳入土地非税收入。

表2 土地非税收入分项相当于地方一般预算收入比例     单位:亿元

注1:2000年——2009年是土地出让金成交价款,2010年土地出让金数据是国有土地使用权出让净收益,2010年新增建设用地土地有偿使用费收入693.45亿元、国有土地使用权出让金收入28197.7亿元、国有土地收益基金收入1025.23亿元、农业土地开发资金收入192.55亿元,构成国有土地使用权出让收入30108.93亿元。

注2:“相当于”区别于“占比”表述,特指土地非税收入不包含在地方政府一般预算收入内。

数据来源:历年《中国国土资源统计年鉴》,2010年土地出让金数据来自国家财政部《2010年地方政府性基金收入决算表》。

土地非税收入对地方财政的贡献排名依次是土地出让金、土地作价出资入股和授权经营等其他供应方式、土地租赁租金。颇有争议的是土地出让金收入的统计口径,国土资源部公布的数据显示,土地出让金相当于地方一般预算收入比例过高。对于这一现象,有舆论解释称,国土资源部公布的全国土地出让金收入是土地出让成交价款数,而土地出让收入中还含拆迁补偿、补偿安置、三通一平等土地开发成本、土地出让金返还等,地方政府获得的土地出让净收益没有这么高。关于这个问题,国土资源部公布的土地出让收入是成交价款,并非地方政府净收益,而地方政府性基金预算也一直未纳入预决算,直到2010年财政部下发《政府性基金管理暂行办法》,将政府性基金纳入预决算,规范监管土地出让金在内的政府性收入,我们才能够了解2010年土地出让金收入及其构成。尽管土地出让成交价款是没有扣除成本的总收入,但是估计收入规模远大于成本开支,地方政府的净利润还是相当可观的。

土地出让净收益超35%

结合土地相关的所有收入来源对比,我们可以看出,土地出让金收入相当于地方一般预算收入的比例最高,比其他土地收入来源要高出许多倍,因此舆论普遍认为,土地出让金是地方政府依靠土地获取的重要财源,是“土地财政”的主要构成部分。在舆论给土地出让金扣上“第二财政”桂冠时,我们也听到不同的声音,土地出让金收入扣除拆迁成本、土地整理等各种成本,纯收益所剩不多。事实的真相如何,我们还是拿数据说话。

表3 近些年土地出让金纯收益规模及对地方财政的贡献  (单位:亿元)

注1:*是估算值,为使读者对近两年的情况能有直观感受,本文按照趋势分析法估算了2009和2010年的数据。其余年份土地出让金纯收益来自国土资源部发布的《中国国土资源年鉴》,数据具有权威性。

注2:“相当于”区别于“占比”表述,特指土地出让金纯收益不包含在地方政府一般预算收入内。

资料来源:2003——2008年数据根据历年《中国国土资源年鉴》计算得出。2009年数据来自《中国国土资源统计年鉴2010》,2010年土地出让金数据来自国家财政部《2010年地方政府性基金收入决算表》中单独出让金收入部分。2003——2009年地方一般预算收入来自历年《中国统计年鉴》,2010年地方一般预算收入数据来自于财政部《2010年地方公共财政收入决算表》中决算数。

从表3我们可以看出,土地出让金纯收益基本在土地出让成交价款的35%以上,既不是舆论想当然认为的地方政府“拿干的”,也并非个别声音说的所剩无几,土地出让金纯收益相当于地方一般预算收入的20%左右。前面我们估算的土地相关税收收入,五种直接税收和两种间接税收相加起来约占地方一般预算收入的28%,土地出让金纯收益一项对地方财政的比重就超过20%,可以说,土地财政相当于地方一般预算收入的50%。

3. 土地财政是怎样炼成的?

新中国成立后,城市土地逐步实现国有化,农村土地逐渐收归集体所有。直至1978年以前,城市国有土地实行统一行政划拨制度,土地由国家行政机关调拨分配使用,土地使用者通过获得的土地可以无偿无期限使用,土地使用者之间禁止发生土地使用权转让。土地相关的税收制度也是徒有虚名,土地尚未成为地方财政收入的源泉。

改革开放点燃“借地生财”的火苗

1979年7月1日公布的《中外合资经营企业法》以征收土地使用费为标志开启了城市土地使用制度的改革,城市土地无偿使用制逐步向有偿使用制转变,各个城市相继出台地方性的土地使用权法规或条例对土地使用费的收费标准进行规定,为地方政府兴建城市基础设施提供资金支持。

1988年,国务院颁布了《城镇土地使用税暂行条例》,把征收土地使用费改为使用税。接着是开展土地使用权有偿出让和转让的改革,在一些试点城市推行土地使用权有偿出让和转让后,1988年4月通过宪法修正案,把原《宪法》第十条第四款不得出租土地的规定,改为:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月,《土地管理法》也做了相应修改。这就为土地使用制度改革的全面推进和深入发展扫清了道路。

1990年5月19日,国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,该条例共8章54条,对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。按照土地所有权与使用权相分离的原则,地方政府在保留土地所有权的前提下,通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定价格、年限以及用途出让给使用者,使用者可以将土地使用权转让、抵押、出租,而政府则将供应土地的收入纳入地方财政收入。至此,全国性的土地使用权出让和转让改革基本完成,城市土地市场全面放开。

1980年中国财政体制改革,计划经济时代“统支统收”的财政体制转变为“划分收支,分级包干”的财政承包制。正如农村土地改革激发了农民的劳动积极性一样,财政制度上的转变打破了“吃大锅饭”的传统财政格局,激发了地方政府广开财源的动力,地方政府独立经济利益体的意识觉醒,想方设法充实地方财政收入。土地使用权有偿收入纳入地方财政预算外收入,大大提高了地方政府实际掌握的财政收入。1989年国务院发(1989)38号文件《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》,要求土地使用权有偿出让收入,40%上交中央财政,60%留归地方财政。随后财政部(89)财综字94号《财政部关于颁发〈国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法〉的通知》要求土地出让金上交财政部分,取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用,其余部分40%上交中央财政,60%留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入,暂时不参加体制分成。1990年财政部再发《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》,明确由地方上交中央的土地出让金收入,由财政部根据不同地区的收入上交情况,分批酌情返还,比例在85%——99%不等。在土地管理制度不断完善的同时,土地出让金收入分配的格局也愈发清晰,绝大部分纳入地方财政收入。

星星之火渐成燎原之势

在土地市场渐渐放开的过程中,地方政府尝到了土地带来的种种收益,再加上我国土地制度建立较晚,在土地市场制度尚不完善的初期,地方政府为追求土地带来的种种好处,爆发了三轮“圈地运动”。

第一轮“圈地运动”(1992—1993年)

1992年刚刚确立市场经济体制,土地市场化程度还很低,主要是政府垄断行政调配。而且土地制度也存在漏洞,如1986年的《土地管理法》没有界定公共利益,导致政府任意把项目套上“公共利益需要”的由头肆意向农村集体组织征用土地,法律约束的缺失助长了第一轮“圈地运动”。在1992年,全国掀起一股“开发区热”,全国各地大搞开发区建设。据建设部公布的资料,截止1993年3月,中国内地县级以上的开发区达6000多个,占地1.5万平方公里,比当时城镇城区用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。

1994年我国推行财政分税体制改革,财政收益分配的格局再次变化,中央政府上收地方政府部分财权,地方政府仅保留几个固定财政收入的小税种,其他税种要与中央政府按比例分成。地方政府的优质财源被向上集中,但是与土地相关的税收和非税收入得以保留,这就使得土地财政成为了地方政府快速创收的最佳路径,激起了地方政府“借地生财”的冲动。舆论界有一种说法认为,土地财政是被分税制“逼”出来的,将地方政府过分依赖土地财政的过错推卸到中央部门集中财权上,但是地方政府对土地的狂热早在1992年就表露无疑。

第二轮“圈地运动”(1998—1999年)

如果说分税制逼得地方政府“借地生财”,1998年开始的城市住房制度改革更是为“借地生财”吹起了东风。1998年《土地管理法》针对1986年的《土地管理法》的漏洞进行修正,把征地审批权力收归上级政府。但是同年7月,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配,实行住房分配货币化。依附土地的商品房进一步放大了土地价值,房地产业重新兴起,政府对土地开发的热情高涨,为了规避新修正的《土地管理法》征地审批权上升到国务院层面,一些地方政府把征地范围化整为零,分批上报上级政府审批,绕过法律规定继续巧用各种名目圈地。

2000年以前我国城市土地市场机制的作用并不强,行政划拨仍是最主要的供地方式。即使是有偿出让,土地出让市场中95%以上的土地是以协议方式出让。直到2001年国务院颁布国发[2001]15号文《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求严格执行国有土地有偿使用制度,地方政府才开始真正执行有偿出让土地使用权制度,土地有偿出让率开始大幅提高。地方政府的供地方式逐渐从行政划拨转化为有偿出让,尽管是协议方式出让为主,有偿出让土地所获得的收益远比无偿划拨土地收益高得多,土地的价值渐渐显现。

“土地财政”应运而生

地方政府真正从“借地生财”到依赖“土地财政”的转折点是2002年。从趋势图上来看,2002——2003年土地出让成交收入相当于地方一般预算的比例有了一个大幅的提升,并从此一路高歌猛进。从数据分析,说分税制导致了土地财政是站不住脚的。分税制始于1994年,虽然1992年——1994年土地出让成交收入相当于地方一般预算的比例一度高企,恰是中国第一次房地产小高潮,但随着1993年海南楼市泡沫崩溃,房地产进入低谷,后来近10年都不高。拉开土地财政序幕的2002年,发生了最为严重的一次“圈地运动”。 

 

 

图2 1989——2010年土地出让成交价款的演变趋势

第三轮“圈地运动”(2002—2003年)

2002年以后,土地市场机制逐渐健全,土地使用权的市场价格得到充分体现。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持城市基础设施建设,还是地方财政收入的主要资金来源,在增加地方财政收入的诱惑下,地方政府以经营城市为名,大肆征用、圈占、开发农村土地,扩大城市建设规模。据国土资源部公布的数字,2003年,全国共清理出各类开发区(园区)6015个,规划面积3.51万平方公里,现已撤销2426个,整合294个。这仅仅是清理出的违法用地,可以说是第三次“圈地运动”的“冰山一角”。第三轮“圈地运动”的危害远超过前两次。

三轮“圈地运动”下来,耕地资源锐减。为保护我国耕地资源,中央出台“最严格的耕地保护制度”,提出要保住18亿亩耕地的红线不能突破。耕地红线,是指能够用于耕种的土地面积总量底线。国土资源部用卫星影像动态监察耕地,严惩违法占地。圈地运动算是平息下来,地价的革命又拉开序幕。

国发[2001]15号文使土地供应制度由划拨转向有偿使用,而2004年的“8.31大限”则把“招拍挂”公开出让土地方式推广到土地市场,协议出让土地的方式退出历史舞台。为了从源头上预防和治理土地出让中的腐败行为,2004年3月,国土资源部、监察部联合下发了国土资发[2004]71号文《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,规定在2004年8月31日后,我国经营性土地全面实施“招拍挂”的公开出让土地方式,不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。“8.31大限”被舆论认为是中国“土地新革命”和“阳光地政”,我国的土地出让方式从此发生了翻天覆地的变化,“招拍挂”的土地出让制度已经成为了一种习惯。

从行政划拨为主的供地方式,到协议有偿出让土地,再到完全公开市场化的“招拍挂”出让方式,土地使用权的价值在市场经济中逐渐得到体现,土地使用权价格的日益上涨带动土地未来预期收益的贴现值不断增长,在巨大经济利益的驱动下,土地财政运营加速发展,地方政府对土地相关的税收和非税收入的依赖渐渐加深直到欲罢不能。

4.“土地财政”的整治史

我国的土地有偿使用制度主要是学习和借鉴香港的土地批租制,这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取,能迅速聚集财富,使政府能有充实的资金投入城市建设。但香港政府并没有陷入过度依赖“土地财政”的局面,根本原因并非是香港政府没有参与“分税制”而保留了政府财力,也不是香港的城市建设支出不大,而是香港政府把土地收益纳入基金管理,及时公开土地收支的相关信息,接受民主监督,杜绝了支出使用的随意性,打消了政府“借地生财”获取短期利益的强烈念头。公开土地相关非税收入的支出明细和加强收支监管成为了舆论呼吁的整治方向。

三令五申置若罔闻

地方政府过度依赖土地财政,中央政府并非袖手旁观。针对饱受诟病的依赖土地财政和土地出让收入“小金库”等问题,中央政府相继出台措施加强监管,近年来先后出台政策三令五申要求地方政府将土地出让收入全额纳入预算管理,奈何地方政府已是泥足深陷,欲罢不能,政策收效甚微。

早在2001年国务院办公厅转发财政部的国办发〔2001〕93号文《财政部关于深化收支两条线改革,进一步加强财政管理意见的通知》,就提出预算外资金深化“收支两条线”改革,清理和取消“小金库”,尽管实行了“收支两条线”管理,但是实质上只是把收与支分开,并没有实现真正意义上的“收支两条线”,土地出让收入依然是地方财政预算外的“小金库”。

到2004年,财政部发布财综[2004]53号文《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》,把预算外资金纳入非税收入管理,明确把土地出让金收入划入国有资源有偿使用收入范畴,隶属于非税收入。文件明确提出政府非税收入要分步纳入财政预算,行政事业性收费、政府性基金被点名要纳入财政预算,而土地出让金属于国有资源有偿使用收入,可谓是“逃过一劫”,仍按预算外资金管理。

2006年底,国务院办公厅下发国办发〔2006〕100号文《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,规定从2007年1月1日起,土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账,专门核算土地出让收入和支出情况,明确要清理地方政府“第二财政”的“小金库”。但是2008年,审计署公布对18个地区的财政预算管理进行审计抽查的结果,抽查的10个省本级、23个市本级和41个县,2007年有848.26亿元非税收入未纳入预算管理,其中未纳入预算管理的土地出让收入626.42亿元,占上述848.26亿元的73.9%,土地出让收入“体外循环”机制难以改变。

2009年五部门发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,要求土地出让收入要不折不扣地全额纳入地方基金预算管理。土地出让收入要求及时足额征收,严格执行10个工作日划转地方国库的规定。2010年财政部下发《政府性基金管理暂行办法》,对包括土地出让金在内的政府性基金进行全面预算监管,并纳入政府预决算,受本级人大监督。在政策一再重申下,土地出让金收入与支出的具体数据才公之于众,接受人大和公众的监督。

2010年国务院发出了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,提出十条举措,被称为“新国十条”。主要城市地方政府又在“新国十条”的实施细则中加入了“限购令”。随着房地产市场逐渐降温,土地低价成交甚至流拍的现象屡见不鲜,部分地方政府坐不住了,有的城市以开放旅游地产变相放宽限购令,有的城市则上演限购令松绑“半日游”的闹剧。

5. “戒掉”土地财政重在政府转型

1998年市场化改革,房地产复苏,2002年土地招拍挂,“土地财政时代”开始,2007年达到癫狂,地王不断涌现,2008年受危机影响回落,2009年4万亿救市和10万亿贷款促癫狂复发,导致2010年全民炒房,2011年注定调整。深度依赖土地创收的地方政府,“寅吃卯粮”的土地财政难以为继,土地财政路在何方?

一是要“戒掉”地方政府对土地财政的渴望。土地财政的根源问题是投资型政府,政府承担着发展经济的重任,土地财政充实了地方财力,撑起了城市建设,推动了经济增长。如果卸下GDP“保8%、保10%”的经济指标,把发展经济的任务交给市场,继续深化市场机制改革,公共事业向民营化转型,经济重心向内需转型,政府向服务型政府转型,“戒掉”土地财政的根本动力。

二是要“戒掉”地方政府对土地财政的依赖。继续加强土地非税收入资金的监管,把土地非税收入资金纳入预算约束,收支安排接受人大和公众的监督,以公开透明的收支明细断掉地方政府挪用土地非税收入资金的念头,杜绝地方政府对土地非税收入“动歪脑筋”。

土地财政虽然能解一时之急,却不是长久之计,地方政府却像吸食鸦片一样依赖土地财政,被土地财政绑架到“同呼吸,共命运”的地步。没有土地财政的支持,地方财政可能深陷债务问题;继续依赖土地财政,地方政府就更加难以自拔。为今之计,只有痛定思痛,逐渐“戒掉”土地财政这味“鸦片”。地方政府与其“伸手”为“限购令”松绑,倒不如好好琢磨如何为自己“松绑”,摆脱土地财政的束缚。

(文章写于2011年底,分两部分分别发表于与《财经》和《证券市场周刊》,此次贴出全文,转载或引用请注明作者和出处)

两项土地间接税收占地方本级收入13%

责任编辑:郑瑜校对:总编室最后修改:
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