朱昔群：从干部体制看腐败与反腐败

腐败是一种极为复杂的社会历史现象，在当前，也是人民群众十分关注、引发社会不满的重大问题。胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上将消极腐败的危险列为中国共产党执政所面临的重大挑战，指出“反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持”[1]。官员滥用公共权力是腐败的主要表现，具有极大的社会危害性。导致官员腐败现象泛滥的制度因素是不合理的干部体制及其诱发的官场权力运作潜规则。因此，从干部体制的角度研究腐败现象，探讨如何遏制官员腐败意义重大。

一、腐败主要指官员对公共权力的滥用

广义上的腐败指为了私人利益而违背规则滥用受委托的权力的行为，除了政治腐败之外，还包括经济性腐败，如公司职员在经济往来中利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，为他人牟取利益的商业贿赂。此外，在现代汉语的语境中也经常被用来指称生活腐败，既可以指腐化堕落违背道德的生活方式，也可以是对超出日常生活水平的享受式消费的调侃性说法。狭义上的腐败，特指公职人员的政治腐败。例如，亨廷顿认为腐败是指“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”，腐败的“形式大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易”。[2]政治腐败的主体，一般指公职人员，尤其是掌握较多公共权力的政府官员，也有学者将“为个人或极少人的利益而剥夺和压榨绝大多数人的政权”作为腐败的主体。[3]政治腐败的实质是一种在正式程序和规则之外，通过违背法律规范和社会公认行为准则的非正式途径运作公共权力的过程。这种非正式途径如果在事实上形成了对正式程序规则的替代，在权力运作中不得不被遵守时，那么政治腐败即已发展到弥散性的制度性腐败程度。

在当代中国政治生活和公众话语体系中，政治腐败主要指公职人员尤其是党政官员对公共权力的滥用，并以此谋取个人、亲友、小团体等的不正当利益的违纪违法行为。政治腐败在中国历史上由来已久，并带有浓厚的制度性腐败色彩。权力运作名义上的儒学规范与事实上的腐败“潜规则”[4]互为表里，是导致王朝周期律的根本性因素。江泽民曾指出：“历史上的腐败现象，危害最烈的是吏治的腐败，由于卖官鬻爵及其带来和助长的其他腐败现象，造成‘人亡政息’、王朝覆灭的例子，在中国封建社会是屡见不鲜的。”[5]中国共产党建政之后，针对党政干部初露端倪的腐败苗头，通过严厉惩治和群众运动相结合的方式，辅之强烈的意识形态控制，较为罕见地抑制了腐败现象的滋生。改革开放以来，官员腐败现象不断滋长蔓延，成为影响执政党形象、损害党群关系的重大社会政治问题。根据透明国际组织的调查，中国大陆的腐败属于比较严重的程度，在各国清廉指数排名中大致处于70多位，居于发展中国家中流水平。官方也承认，当前“一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化”[6]。

据近年来不断披露的典型腐败案件以及舆论关注的腐败热点来看，中国官员政治腐败已呈现出一定的制度化和弥散性的趋势。从腐败行为的制度许可来看，既有正式制度许可但意识形态和公众舆论否定的特权行为，即“灰色”收入或待遇，如开支惊人且不透明的“三公消费”；也有正式制度否定但潜规则许可的以权谋私行为，如为亲友安排工作、收受礼金、小额受贿等；还有突破潜规则的严重腐败行为，通常情节特别恶劣、涉案金额重大。从腐败主体的层次和关联来看，一是高中级干部违纪违法现象越来越严重，很多干部长期腐败，但一直被“带病提拔”；二是一些地区和部门出现一把手腐败，进而恶化局部官场生态，造成较大规模的团体性腐败，即“窝案”；三是一些关键领域成为腐败重灾区，如交通、国土等部门，许多官职出现前“腐”后继的现象。从权力运行的过程来看，既有权力授予环节的腐败，如买官卖官和“跑官”现象，也有权力运行环节的腐败，包括阻挠当事人正当权益的吃拿卡要型、法定自由裁量权内操作的变通型以及严重触犯法律的犯罪型等；近年来还出现了期权型腐败，即在职时滥用权力，而退职时享受不正当利益。在中国的政治体系中，按照“党管干部”原则，官员的选拔、任用、升迁、管理、罢免遵循一套完整的干部体制。腐败的制度化和弥散性趋势使得人们对这套干部体制产生了严重的质疑。

官员腐败对当代中国社会政治生活带来了极大的危害。一是严重损害了政权的合法性。官员腐败恶化了党群关系、官民关系，民众对腐败问题极为关切。根据人民网的调查，自2002年以来，反腐倡廉成为网民最关心的两会热点话题。[7]对腐败的痛恨，引发了民间强烈的“仇官”情绪，民众自发地以“体制内”和“体制外”作为划分官民的依据，国家与社会的断裂与对立倾向明显。二是削弱了执政党的意识形态功能。中国共产党一向以为人民服务作为政党宗旨，但愈演愈烈的腐败现象对党的意识形态宣传形成了极大的反讽。不仅民众难以认同，对政府有明显的不信任感，官员群体自身也形成了畸形的两面人格，即公开的意识形态话语表述与隐蔽的官本位、拜金主义价值取向合为一体。执政党意识形态应有的导向、辩护、凝聚、动员和约束等功能受到严重损害。

二、官员腐败现象泛滥的原因分析

对于当代中国官员腐败现象泛滥的根源，学术界和理论界提出了多种观点，大致包括“转型说”、“发展说”、“文化说”和“制度说”等。“转型说”认为改革开放以来，中国经济体制的根本性转换和社会的剧烈变迁是腐败的根源。在转型过程中，旧有体制被废止或消解，新的体制尚不完善，权力运作失去强有力的规范，因而非正式运作的腐败现象难以避免。一些国外学者在分析发展中国家腐败现象时，也持类似观点。如詹姆斯·斯科特认为腐败作为非正式的影响过程，可能在正式的政治制度没有能力应对社会对它所提出的要求时最为猖獗。[8]还有的甚至提出腐败功能说，认为腐败的成本如果低于遵循繁琐拖拉的公共秩序的成本，则便利了资本的合理流动。“发展说”认为中国共产党实行的强政府推动主导的经济现代化是腐败泛滥的根本原因。作为后发现代化国家，政府公共部门必须扩充自身的权力与规模，在经济社会发展中发挥越来越重要的职能。一方面，政府广泛而深入的管理甚至直接投资的行为给官员以权谋私提供了更多的机会和便利；另一方面，公民社会尚未成熟，难以对公共权力进行有效的监督与制约。“文化说”认为华人社会固有的注重“情理”而非“法理”的“关系型文化”，是滋生腐败的土壤。如，方绍伟分析了中国人不同于西方的独特思维观念和交往方式，认为以人情观念为纽带的“文化规则”是正式的“政法规则”在制度运行中无法摆脱的外在环境，是政治腐败的根源。[9]