朱昔群：从干部体制看腐败与反腐败（2）

这三种说法都从政治系统的外部环境寻找腐败产生的根源，而且都隐含着腐败存在的必然性与客观合理性，不过这显然违背了执政党的意识形态宗旨以及民众强烈的反腐诉求。这些观点的不同之处在于，“转型说”和“发展说”认为腐败泛滥具有暂时性，随着新的经济社会体制的完善和现代化进程的完成，腐败自然消退。但是，就当前中国官员腐败蔓延的现状来看，显然并未呈现出自然消退的乐观态势，而消极等待则必然丧失反腐败的良机。“文化说”则对消除腐败十分悲观。虽然这种观点揭示了中国官员腐败的社会历史性，但陷入了“文化决定论”的窠臼，难以解释文化自身的变迁以及制度变革对于重塑文化的重大影响。例如，新加坡、香港、台湾以及欧美发达国家的华人社会，腐败的程度和表象与中国大陆有着明显不同。因此，笔者更为认可从政治系统自身的权力运作规则探寻腐败根源的“制度说”。但“制度说”不能停留在如下两个已为实践反证的层面：一是“单纯禁令做法”，制定了若干个“十不准”，却流于一纸空文；二是“民主反腐论”，认为一党专制是腐败的总根源，而多党制是反腐败的灵丹妙药。

任何政治体制下都有腐败现象，任何官员都有腐败的可能。问题的实质在于何种干部体制下，官员腐败的成本较低、风险较小、收益较高，官员更可能演化为腐败分子。从中国共产党党政干部体制来看，党管干部、发扬民主、依法办事、德才兼备、为民服务等原则性要求构成了最表层的制度规范。在实际运作中，围绕党管干部原则，形成了包括干部选拔任用、党内监督、纪律处分等在内的完整规则体系。这一套正式规则在干部体制运作中大体得到遵循，有着一定的制度化和规范化程度。这些正式规则及其包含的党管干部、权力集中的内在逻辑，既是中国共产党赖以推动经济发展、维护社会稳定的体制性优势所在，又存在着纵容腐败滋生的体制性缺陷。

从干部选拔任用体制来看，中国共产党《党政领导干部选拔任用工作条例》详细规定了从资格限定、推荐、考察、酝酿，到决定、任职（或向人大、政府提名），辅之以交流、回避、辞职免职、监督和纪律处分等的完整程序。透过这些规则程序，不难看出，中国共产党干部选任体制凸显了如下特点。一是对上负责、以官选官。尽管规定了越来越多的发扬民主的做法，但干部选任的关键环节和决定权始终掌握在上级主要领导干部手中。如进入选任范围的第一步民主推荐，“民主”的范围并非是普通民众或人大这一法定代表机构，而是党委成员、纪委领导成员、一府两院、人大政协的党组成员或主要领导成员（条例第十二条）。在关键性的拟定为考察对象这一环节，由党委书记办公会酝酿、党委常委会提出建议名单（条例第十六条）。常委会不仅有提名权，干部最终任命“在党委全委会闭会期间，由党委常委会作出决定”（条例第三十三条）。二是“以人为中心的逻辑”[10]和制度模糊。毛泽东说过，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[11]。中国共产党干部录用主要是通过以人为中心的考察办法来解决，强调择优，而不是通过创设公平合理并被广泛认同的制度来选人。这使得繁琐的选任程序在很多环节并没有制度刚性，而是充斥着模棱两可、操作空间极大的表述。如在民主推荐环节，即要求把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人（条例第十七条）。三是缺乏应有的程序监督和外在制衡。党委及其组织部门既是决定者，也是程序操作者。虽然规定了民主推荐和征求意见的范围，但带有浓厚主观专断色彩的酝酿和考察过程并不透明。人大作为名义上的行政区域最高权力机构，理应对党委行为进行有效制衡，却并无多少人事权。条例甚至规定了党委推荐、由人民代表大会选举、任命的领导干部人选落选后，可以在下一次人民代表大会上再次推荐为同一职务人选；两次未获通过的，才不得再推荐为本地同一职务人选（条例第四十八条）。[12]

从干部权力控制体制来看，中国共产党制定了《党内监督条例》、《党员领导干部廉洁从政若干准则》等党内规章，人大制定的相关法律、国务院出台的相关法规日益严密，但权力滥用仍然有诸多体制空间。首先，从权力分立与制衡方面来看，很多人简单归咎为权力过分集中，实际上中国共产党干部体制对于干部权力也进行了某种程度的分割，但效果模糊。如党的常委会制度，形成了“一头多元”的格局[13]，每个常委既分享常委会拥有的决策权和人事权，又分别担任政府、纪检、公安等部门的负责人，在本部门内部享有不容挑战的权威，各常委之间往往互不干涉对方的“势力范围”。对于党委“一把手”，也规定了“三个不直接分管”，即不直接分管人事、财务、工程项目，但并不能对事实上拥有最终决定权的党委书记构成有效制约。党委与人大、政协、司法机构之间的权力分割也不明确，即使在显规则层面也无法形成应有的制衡。政协属参政和协商机构，并无法定权力。人大虽是法定权力机构，但受党委在其内部设立的党组操作，近年来较为普遍的党委书记兼人大常委会主任的做法，使人大的权力更为顺服地从属于党委。而司法机构则受党委之下的政法委领导。其次，从对权力运作的监督来看，虽然规定了多方的监督主体，但未成体系，各类监督大多流于形式甚至并不存在。上级监督本应最为有效，但由于存在信息不对称，而且上级需要信任和依赖下级完成政绩，再加上选拔任用责任制而诱发的对下属的维护，使得这一监督薄弱。同级监督，往往被权力长期博弈之后形成的“势力范围”均衡所化解。下级监督和群众监督因金字塔形权力结构而不可能，甚至招致严厉打击报复，如前河北省委书记程维高对科级干部郭光允长达8年的迫害。[14]纪委监督，作为专职机构并无独立性，受同级党委领导，其监督工作具有向下性和选择性。媒体监督和网络监督，具有很大的偶然性和受控性。

从干部贪腐惩治体制来看，中国共产党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立了党委领导的由纪检机关、司法机关、监察机关、审计机关以及预防腐败局具体实施的，采用刑事处罚、党纪处分和政纪处分等手段的惩治和预防腐败体系，查处了系列大案要案，但官员腐败并没有得到实质性遏制。首先，缺乏整体性和彻底性反腐败的制度设计。如在境外反腐斗争中发挥显著效用的官员财产申报与公开、开放媒体监督等，虽在公众舆论中呼吁多年，但一直未能有相关制度出台。其次，反腐机构不独立，且缺乏足够公信力。纪检委作为主要的反腐机构，从属于党委领导，查处重要反腐案件需经党委批准。这种权力安排，一方面使反腐总体上受控制，不至于影响全体，另一方面，反腐一定程度上沦为清除异己、党同伐异的派系斗争工具。至于司法机构，对于腐败案件的审理，更流于事后过场，缺乏独立性。

干部体制存在的固有缺陷与前述“转型说”、“发展说”和“文化说”分析的外部环境交互影响，形成了独特的官场腐败潜规则，成为官员对贪腐行为进行成本、风险、收益算计的基本依据。首先，出现派系和政治庇护现象。官场中最重要的激励机制是升迁，而干部任免权掌握在上级官员手中。下级官员要升迁至少是保住官位，必须投靠上级官员，而后者也需要前者的支持作为权力巩固的支柱。上级官员在面对更高层级官员时则发生角色转换。这样，至少在地方官场中，形成了自下而上的输送链条和自上而下的回馈链条。向上输送的内容包括忠诚、利益和才干。对上官个人的忠诚在意识形态衰落的情况下成为干部选拔“德才兼备、以德为先”标准中“德”最具实质性的内容，而清廉的分量并不大。表达忠诚除了唯马首是瞻外，实实在在的物质利益输送是重要内容。压力型体制和发展稳定的任务，也要求官员必须具备相当的才干，并能干出一定的“实绩”。向下回馈的内容包括升迁或维持官职等政治利益，以及免于被反腐机构惩治的政治保护。两个链条的结合形成了官场中的派系现象和派系内部上下级之间的庇护——支持关系。不过由于才干和实绩在其中仍是重要因素，因而并未根本性损害政治系统的效率，部分民众对腐败有为的官员比对庸官有更大的容忍度。其次，出现潜规则许可的腐败低风险现象。经过长期博弈与演化后，形成了具有一定普遍意义的腐败潜规则：腐败利益按官员的职级及其庇护者的权势分配。